党的十八届三中全会在确立市场机制在资源配置中起“决定性作用”的改革基调的同时，也提出了国有企业改革的两个重点：一是按照“混合所有制”模式进一步推进产权制度改革;二是进一步完善国有资本管理体制与运营机制。其实，混合所有制本身并非一个新概念，党的十四大提出要建立现代企业制度，推动产权主体多元化，以股份制形式存在的混合所有制是公有制的实现形式。那么，当前混合所有制对于进一步深化国有企业改革有何意义呢?

 

一、国有企业改革尚存的问题

 

　　应该说，党的十四大以来的国有企业股份制改革实质上是把其他非国有的产权主体引入国有企业，把两权分离建立在混合经济的基础上，这对于推进政企分开和产权主体多元化、明晰产权关系、提高企业的治理结构效率起到了积极的作用，但在国有资本与非国有资本的混合过程中还存在有形的或者无形的制约因素，尚没有真正建立起产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学的现代企业制度。具体表现为：

 

　　第一，不同所有权主体在“混合”过程中存在种种制度性障碍，这直接影响了国有经济的战略性调整以及产权的明晰化。一是在竞争性相对较强的国有企业的股份制改造过程中，子公司的股权多元化进展较大，甚至在有的子公司出现了非国有股东控股的情况，但母公司一般以国有独资的集团公司的身份出现，同时股份制改造后的国有股股权交易受到了限制，导致政资不分、政企不分等传统国企病仍然存在。二是在垄断性国有企业的改革中，基本上是国有资本一统天下，对民营资本的进入有较高的门槛，所谓的“玻璃门”、“弹簧门”、“天花板”正是描述了民营资本难以进入基础设施、基础产业等垄断性行业。

 

　　第二，国有资产管理与经营体制改革的滞后制约了国有企业更快地走向市场。一是国资委只拥有国有资产的部分权能，而更重要的人事任命权、资产处置权、投资决策权等还分散在国家的其他部门，政资不能真正分开，政企就无法分开;二是多个代表国家行使所有者职能的部门在分配国有资产的权利时互不相让，而在落实责任主体时相互推诿;i是地方国有企业的改革采用了国资委一资产经营公司一股份公司等多级委托代理构架，处于代理链条中间环节的国有资产经营公司通常是由企业原主管部门改制而成的“翻牌公司”，从而可能出现在新的改革形式下“穿新鞋、走老路”的现象。

 

　　第三，所有者行为的行政化导致企业内缺乏真正的风险承担主体。企业治理结构的效率含义包含了一个重要的假设前提，那就是拥有剩余索取权的所有者是企业风险的承担者，因而更具有通过强化监督提高企业效率的内在动机。然而，国有企业股份制改造后，大股东仍由政府扮演，政府及其代理人在经营国有资产时未必会把追求利润最大化作为最重要的经营目标，而会考虑多元化的政府目标。当充当监督者的所有者都不把资本效率作为首要目标时，不承担风险的经营者的监督动力和企业的治理效率低下就不再是一件怪事。特别是国有企业内部组织构架科层化，不仅层级较多，而且干部比职员多，这会扭曲上下级的信息传导，放大各级的代理问题，造成内部风险控制难度加大，降低管理效率。

 

　　第四，国有独资或一股独大导致不同治理主体相互制衡机制的失灵。现代公司为解决所有权与控制权分离下的经理人偷懒问题，分别构建了股东会与董事会之间、董事会与经理人之间、董事会与监事会之间、监事会与经理人之间的制衡机制，使得经理人唯有实现股东利益最大化才能实现自身利益最大化。在国有独资或一股独大的条件下，企业领导人的任免权掌握在政府手中，即使存在董事会、监事会等治理构架，也多流于形式。董事长与经理人之间没有明确的权利划分，遇到了一个强董事长，则总经理就扮演一个常务副总经理的角色;遇到一个强经理人，则扮演半个董事长的角色。在这样的治理构架下，当面临经理人偷懒行为时，政府监督机构就面临两难选择：加强监督，则可能会强化行政干预;放任不管，则可能会导致偷懒行为普遍化。

 

　　第五，激励与约束机制不健全导致企业经营者行为官员化。现代公司为解决代理问题，一方面股东通过在股东大会和董事会上用“手”投票以及在资本市场上用“脚”投票来约束经理人的行为，另一方面通过为经理人建立一个包含年薪、奖金、股票期权收益等形式的最优报酬计划，激励经理人努力为股东的利益服务。如果只有激励，没有约束，经理人就可能滥用经营权;如果只有约束，没有激励，经理人就可能选择不作为。在目前的国有企业中，经营者的工作业绩与其个人收入以及职务升迁关联度不大，基本是干多干少一个样、干好干坏一个样。在激励机制缺乏，而某些经营环节问责制强化的情况下，有些经营者就偏好于选择“谨慎”行为，热衷于搞好各种关系，对提升盈利能力等关注不够，这种内部关系政治化倾向必定会影响企业治理结构的效率。

 

二、以混合经济为突破口推进国有企业深层次改革的策略

 

　　为更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，党的十八届三中全会强调未来的国有企业改革要大力推进国有资本、集体资本、非国有资本等交叉持股、相互融合，并把这样一种混合所有制看成社会主义基本经济制度的实现形式。为此，必须以混合经济为突破口，推进国有企业更深层次的改革。

 

　　第一，继续推进国有企业的分类改革战略，为国有资本与非国有资本的融合减少制度性障碍。在社会主义市场经济条件下，分布在不同行业的国有企业实际上发挥着不同的作用，应根据国有企业所处行业的不同选择不同的改革模式。对于那些提供公共产品的公益类国有企业，应保持国家所有、政府经营，应在财力可支撑的限度内加大国有资本的投入，以确保城市正常运转和稳定、实现社会效益为目标。对于那些处于基础产业、基础设施以及某些特殊的高科技和军工产业的国有企业，应适当引进非国有资本，打破行政垄断，自然垄断行业要实行以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为主要内容的改革，以完成战略任务或专项任务为目标，更好地弥补市场失灵;对于那些适宜完全进入市场的竞争性国有企业，应从市场效率出发，努力构建一个有效的退出机制，使企业真正成为产权明晰化的市场竞争主体。当前尤其需要推进竞争性或者垄断竞争型国有企业的母公司(集团公司总部)产权多元化，同时，应向民营资本开放经过选择的“国计民生”行业，通过混合经济模式提高功能性国有企业的效率。

 

　　第二，重构与混合所有制相适应的国有资产管理与经营体制。如果国有资产监管部门继续习惯于扮演政府的角色，那么只要是“一股独大”，不管选择什么改革形式，国有企业也很难成为真正的市场主体。因此，推进国资监管体制的改革至关重要。一是在政资分开的基础上实现政企分开，使国资委真正履行一个出资人的职责;二是把分散在各个政府部门的所有权职能集中到新的国资委，形成权利、义务、责任相统一，管资产、管人与管事相结合的国有资产监管体系;三是通过试点逐步将原来的“国资委一中央企业”的两层架构向“国资委一国有资本运营投资公司一中央企业”三层架构过渡，这就有必要改革国有资本授权经营体制，可参考新加坡淡马锡公司模式，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

 

　　第三，积极探索国有资本有序退出的路径，为国有产权与非国有产权的融合创造条件。一是发挥资本经营这一杠杆作用，推动企业的兼并和重组，优化资产质量。特别是可以通过资本市场让更多的央企实现公众化、市场化、全球化，有利于国有资本和社会资本的结合，增强国有企业的活力。二是对于适宜走向市场的国有企业，逐步开放所有权的转让市场。特别是对于已上市的股份公司，积极探索国有股和法人股上市流通的办法，争取实现全流通目标。三是把企业的债务重组与企业重组结合起来，用市场经济的方法对经营陷入困境的国有企业进行重组。四是实行员工持股计划，把股权激励与股权分散化结合起来。同时，在各类投资者平等参与、竞价受让国有产权的条件下，企业管理层通过自有资金或社会融资等规范方式收购某些中小企业。五是对于那些重组成本过高而又能够卖出一个较好价钱的中小型企业予以出售，并在改革的实践中完善了防止国有资产流失的一些原则，如先改造后出售的原则、公开出售的原则、建立中介性资产评估机构，公正、客观地评估国有资产的价值等。六是对于那些既卖不出去、又无改造前景的亏损企业则予以关闭，宣布破产。七是进一步完善证券市场。因为一个有效的证券市场不仅可以提供资本转让的场所，而且可以及时反映资产的价格，从而大大降低企业重组的成本。八是对已经进行股份制改造的竞争性国有控股的股份公司，应引入企业控制权的退出机制，强化市场对公司经理人员的约束机制。

 

　　第四，优化混合所有制企业的治理结构，建立职业经理人制度。国有企业领导人的行政化任命，导致了国企领导人身份的双重化，既是官员，又是经营者，从而具有既依赖政府又依赖市场的两面性，影响了企业的竞争力。因此，随着混合所有制的推行，必须建立职业经理人制度，由市场来选择经理人，评估经理人的经营业绩。同时，人力资本只能激励，不能压榨。人的劳动与创造能力隐藏在人体之中，如果不能引入有效激励机制，人力资本所有者就可能在固定收入下最小化自己的劳动供给。经理人是一种更稀缺的人力资本，尤其需要激励。当前可选择的是引入以年薪制、奖金、股票期权计划、退休金计划为主要内容的最优报酬计划，将经理人对个人效用最大化的追求转化为对企业利润最大化的追求。