一、引   言

房地产在中国经济与社会中占有举足轻重的地位，不过中国房地产市场的发展并不平稳，近二十余年出现过多轮房价大幅上涨，近十年来一二三线城市的房价走势还出现了多轮明显分化，调控房价的难度有所加大，构建房地产长效机制以促进房地产健康发展的必要性日益突出。2016年以来学术界和政策界对房地产长效机制的探讨空前高涨。2016—2019年间的中央经济工作会议、政府工作报告以及央行发布的货币政策执行报告等重要文件频频提及要构建房地产市场健康发展的长效机制。2020年以来，中央经济工作会议和政府工作报告等会议和文件中出现“长效机制”表述的频率有所下降，取而代之的是“促进房地产市场平稳健康发展”“促进房地产业良性循环和健康发展”等表述和要求，不难发现这些新表述与“长效机制”在本质上是一致的。

中央通过采取货币政策、宏观审慎政策、土地政策、住房租赁和保障房政策等不断完善房地产长效机制，已经取得了一定成效，全国大部分城市的房价波动幅度有所收窄。然而，既有房地产长效机制的调控效果仍然存在不小的改进空间。一方面，部分城市的房价仍然表现出较大幅度的波动，其中部分热点城市房价表现出较为明显的上涨风险，而部分三四线城市房价则表现出较为明显的下跌风险；另一方面，房地产长效机制的政策工具箱有待完善。货币政策和宏观审慎政策作为既有房地产长效机制的重要政策工具，在调控房价过程中很容易陷入困境。就货币政策而言，当面对经济下行压力时难以较好地兼顾控房价和稳增长，一旦货币政策发力稳增长，容易引发房价上涨风险，但如果货币政策为了稳房价而束缚住手脚，又难以应对经济下行压力。此外，近年来不同城市的房价分化态势较为明显，货币政策是总量政策，难以应对城市之间的房价分化问题。就宏观审慎政策而言，由于难以预判投机性资金流向房地产市场的新通道，在调控房价过程中经常处于“事后被动围堵”的不利局面，调控效率有待提高。

深入分析既有房地产长效机制效果欠佳的原因具有非常重要的意义，只有找到了背后的原因，才能采取措施更好地完善房地产长效机制。通过梳理文献可知，关于房地产长效机制的已有文献主要聚焦于探寻房地产长效机制的构建思路和政策建议，而且大部分已有文献的政策建议与中央目前所采取的举措是较为一致的。比如，方建国（2019）从土地政策、房产税政策、房地产金融政策等方面给出了建议，刘中显和荣晨（2017）从货币政策、土地政策、限购限贷限售政策、租赁政策、房产税政策等方面给出了建议，陈峰和张妍（2018）从土地政策、公共服务均等化政策、房产税政策等方面给出了建议。相比之下，鲜有文献探讨房地产长效机制的效果以及效果欠佳背后的原因。有鉴于此，本文将深入剖析既有房地产长效机制效果欠佳背后的原因，并在此基础上给出完善房地产长效机制的思路与对策。

二、构建房地产长效机制的主要举措及效果评估

（一）近年来构建房地产长效机制的主要举措

通过梳理近年来中央重要会议和文件关于房地产长效机制的表述可以发现（见表1），中央主要使用货币政策、宏观审慎政策、土地政策、住房租赁和保障房政策、房地产税政策来构建和完善房地产长效机制。对此，2016年中央经济工作会议进行了较为细致而全面的论述，“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”。其他会议和文件中的相关表述也基本围绕这几个方面展开。一是货币政策。货币政策的松紧程度与市场上流动性的多少直接相关，从而在很大程度上决定了能够流向房地产的资金规模，因此中央在构建房地产长效机制时较为重视对货币政策的使用。二是宏观审慎政策。2008年国际金融危机之后，全球范围内形成的新共识之一是，加强使用宏观审慎政策防范投机性资金违规流向房地产等领域。中国也在不断加强对宏观审慎政策的使用，2020年下半年以来尤其强调“实施好房地产金融审慎管理制度”。三是土地政策。中央主要通过人地挂钩政策和将土地供应向租赁住房建设倾斜等举措，解决大城市住房供给不足以及租赁房供给不足的问题，从而健全房地产长效机制。四是住房租赁政策和保障房政策。中央要求加快培育长期租赁市场并且加大住房租赁金融支持力度，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，不断完善住房租赁市场和保障房市场，从而让更多家庭尤其是年轻家庭和低收入家庭通过租赁房和保障房来解决居住问题。五是房地产税政策。虽然中央在论述房地产长效机制时很少直接提到房产税，但是近年来中央加速推进房地产税立法和试点工作，有助于为房地产长效机制建设提供立法保障。其中，“十三五”规划、“十四五”规划双双要求“推进房地产税立法”，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，从而将房地产税立法推进了新的一步。

为了促进房地产市场平稳发展，中央在推进房地产长效机制建设的过程中，逐渐形成了三个重要原则。一是注重“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”和“不将房地产作为短期刺激经济的手段”。二是注重因城施策。近十余年来，一线城市和二三线城市之间的房价走势呈现明显分化态势，先后于2013—2014年、2015—2017年、2018—2019年和2020—2021年经历了四轮房价分化。面对房价分化的情形，中央多次要求因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。三是注重保持政策的连续性、一致性和稳定性，稳定房地产市场的预期。预期对房地产市场具有非常重要的影响，要想促进房地产业良性循环和健康发展，需要稳定预期，而稳定预期的重要前提是保持政策的连续性、一致性、稳定性。有鉴于此，2020年以来央行发布的货币政策执行报告全都要求“保持房地产金融政策的连续性、一致性、稳定性”，2021年以来的货币政策执行报告进一步要求“坚持稳地价、稳房价、稳预期，保持房地产金融政策的连续性、一致性、稳定性”，2022年政府工作报告也专门提及要“稳地价、稳房价、稳预期”。

（二）房地产长效机制取得的成效

通过分析全国主要城市房地产市场的运行状况尤其是部分重点城市的房价走势可知，自2016年中央加速推进房地产长效机制建设以来，已经取得了一定成效。

1.全国主要城市的房价波动幅度有所收窄，房价走势更加平稳，房地产长效机制取得了一定成效

中央构建房地产长效机制的重要目标之一就是稳房价，从图1可以直观地看出，不管是四大一线城市，还是15个热点城市和70个大中城市，2017年之后房价增速波动幅度都呈现放缓态势，房价走势更加平稳。以四大一线城市为例，2010年、2013—2014年以及2015—2016年二手房价同比增速均曾超过10%，并且在2015—2016年间曾超过30%，但是2017年之后四大一线城市房价增速明显放缓，只在个别月份略微超过10%。更严谨地，可以使用房价变异系数测度房价波动幅度的大小。表2的测算结果显示，四大一线城市二手房价变异系数在2009—2016年为0.103，2017—2021年则大幅下降到0.067；15个热点二线城市的二手房价变异系数在2009—2016年为0.074，2017—2021年则下降到0.063；70个大中城市的二手房价变异系数在2009—2016年间只有0.049，明显小于一线城市和15个热点城市，到2017—2021年进一步下降到0.043，波动幅度同样有所收窄。综合图1和表2，房地产长效机制已经初见成效，全国主要城市的房价波动幅度整体收窄。

2.在宏观审慎政策的监管下，流向房地产的投资性和投机性资金不断减少，房地产更加趋于良性循环和健康发展

近年来，中国所发生的每一轮房价大幅上涨的背后都有信贷资金的驱动，投资性和投机性资金的进入不仅影响了房地产业的良性循环和健康发展，而且影响了实体经济的良性循环和健康发展。也正因如此，中央在构建房地产长效机制的过程中始终强调要“牢牢坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，并且要“保持房地产金融政策的连续性、一致性、稳定性，实施好房地产金融审慎管理制度”。

在宏观审慎政策的监管之下，流向房地产领域的信贷资金占比显著降低，流向实体经济领域的信贷资金占比显著升高。如图2所示，构建房地产长效机制之初，流向房地产行业的新增贷款占比高达40%左右，随后稳步下降，2021年末已经降至20%以下。与此同时，流向房地产行业新增贷款的减少逐渐带动房地产行业贷款余额占比见顶回落。这些改善将不断促进房地产业趋向良性循环和健康发展，而这正是房地产长效机制所追求的调控目标。

（三）房地产长效机制仍有一定的改进空间

虽然房地产长效机制已经取得了一定的成效，但是仍然存在不小的改进空间。

一方面，房地产长效机制所追求的稳房价等重要目标还存在一定的改进空间；另一方面，既有房地产长效机制的主要政策工具面临不少挑战与困境，有待优化。

1.部分城市的房价波动幅度仍然较大，房地产长效机制在稳房价方面仍存在改进空间

与房地产长效机制构建之前相比，近年来全国主要城市的房价整体波动幅度明显放缓，但是部分城市在个别年份的房价波动幅度仍然较大。例如，2018—2019年部分二三线城市房价明显上涨。在国家统计局关注的70个大中城市中，西安等25个城市的二手房价月度同比增速在此期间曾超过10%，昆明、乌鲁木齐、大理、济宁曾超过15%，呼和浩特更是超过了20%（图3）。再如，2020—2021年四大一线城市房价同比增速在不少月份超过10%，深圳曾超过15%。房价波动不仅体现为部分城市的房价大幅上涨风险，而且体现为部分城市的房价大幅下跌风险。2021年下半年至2022年上半年间，房价下跌的城市数量不断增加，根据国家统计局发布的70个大中城市数据，2021年6月份有14个城市的二手房价同比下跌，12月份增加至26个城市，到2022年4月进一步增加到50个城市。截至2022年4月，贵阳、北海、石家庄、哈尔滨、太原、安庆、南充相比2020年的二手房价下跌幅度均超过5%，牡丹江二手房价下跌幅度更是达到了14.3%。这些证据表明，既有房地产长效机制在稳房价方面仍存在一定的改进空间。

2.货币政策和宏观审慎政策作为既有房地产长效机制的主要政策工具，在调控房价过程中很容易陷入困境，可见既有房地产长效机制的工具箱有待完善

虽然既有的房地产长效机制工具箱包括货币政策、宏观审慎政策、土地政策、住房租赁和保障房政策、房地产税政策等多种政策工具，但是从近年来的政策实践来看，当房价出现明显上涨或下跌时，应用最为频繁、最为广泛的主要是货币政策和宏观审慎政策。因为货币政策和宏观审慎政策在相对较短时间里就可以发挥作用。不过，货币政策和宏观审慎政策在调控房价过程中常常陷入困境。

货币政策在调控房价过程中主要面临两方面困境。第一，货币政策难以较好地兼顾控房价和稳增长，当货币政策致力于调控房价时，往往难以实现稳增长的目标。以2020—2021年为例，新冠肺炎疫情对中国经济造成了较大冲击，产出缺口持续为负（表3），理论上货币政策应该适当加大力度稳增长，但是事实并非如此：2020年下半年货币政策过早地收紧力度，2021年上半年继续维持了相对偏紧状态，从而限制了货币政策的稳增长效果。2020年和2021年货币政策力度不足的背后，是一线城市房价上涨的掣肘。货币政策为了应对疫情而增加了信贷投放，但是部分资金并没有流入实体经济，而是以“房抵经营贷”等形式违规流入房地产市场。其结果是，货币政策发力不仅没有很好地实现稳增长的目的，反而催生了一线城市的房价泡沫化风险，在此情形下货币政策被动收紧力度。

3.货币政策是总量政策，难以应对不同城市之间的房价分化问题。2013年以来不同城市的房价走势呈现明显分化态势，不管货币政策是发力、收紧还是保持不变，都只能调控部分城市的房价，而不能调控全部城市的房价

宏观审慎政策在调控房价过程中经常处于“事后被动围堵”的不利局面。近年来，央行加强使用宏观审慎政策防范投机性资金，旨在促进房地产市场平稳发展。实践表明，宏观审慎政策的确取得了一定成效，但是常常处于“事后被动围堵”的不利局面，只有当投机性资金频频以某种形式违规流向房地产市场，宏观审慎政策才能够识别出这些违规形式进而进行“事后围堵”。然而，“事后围堵”的只能是已经出现的违规形式，对于很多潜在的新的违规形式，宏观审慎政策无法事先预判。例如，面对2015—2016年房价显著上涨的局面，中央和各级地方政府加强监管，部分城市的购房首付比例有所提高，居民家庭通过“消费贷”和“首付贷”等形式融资以凑齐首付。当监管部门发现大量“消费贷”和“首付贷”违规流向房地产市场之后，开始加强对它们的监管。但是，这并没有从根本上解决问题，“房抵经营贷”等新通道应运而生并不断增加，监管部门又开始对“房地经营贷”进行监管。

货币政策和宏观审慎政策在调控房价过程中面临的困境表明，既有房地产长效机制的工具箱有待完善。一方面，货币政策和宏观审慎政策在房地产长效机制中所扮演的角色定位有可能需要调整；另一方面，房地产长效机制的工具箱中可能缺乏某些重要的工具，导致货币政策和宏观审慎政策等现有工具在控房价过程中承担了过多职责。下文将对既有房地产长效机制效果欠佳的原因进行剖析，从而探寻如何优化房地产长效机制的工具箱，进而改善房地产长效机制的调控效果。

三、既有房地产长效机制效果欠佳的原因

近年来中央构建房地产长效机制的过程中，主要使用货币政策、宏观审慎政策、土地政策、住房租赁和保障房政策、房地产税政策等政策工具。这些政策聚焦于房地产市场本身，对于缓解住房供求矛盾、增加租赁房和保障房以解决中低收入者和年轻人的住房需求都有一定作用。但是，中国房地产市场难以平稳发展不仅归咎于房地产市场本身的问题，还归咎于经济结构失衡和经济增长动力不足等问题。既有房地产长效机制聚焦在房地产市场，对经济增长和经济结构失衡的关注较少，进而使得房地产长效机制的效果有所不足。

（一）房地产市场难以平稳健康发展的核心原因在于经济结构失衡和增长动力不足

房地产业的发展不仅受到房地产市场本身的影响，还受到房地产市场之外诸多因素的影响，房地产在中国的特殊地位决定了房地产市场之外的因素对房地产的影响尤为突出。其一，房地产是地方政府拉动增长的重要工具。多年以来，部分地方政府倾向于依靠房地产拉动经济增长，尤其是每当经济面临较为严峻的下行压力时，地方政府部门往往借助于房地产来“稳增长”。1998年亚洲金融危机期间，中国启动“房改”并且“促使住宅业成为新的经济增长点”。2008年国际金融危机期间，中国再次将房地产作为稳增长的重要工具。进入新常态以后，面对经济持续下行的压力，房地产依然是各级政府“稳增长”的关键力量之一（陈小亮，2017）。其二，房地产是中国企业部门和家庭部门的重要投资品和财产持有形式。房地产的投资品属性并不是中国所特有的，但是房地产的投资品属性在中国表现得更加突出，中国的企业部门和家庭部门对房地产的依赖程度更加明显。

之所以房地产在中国具有如此特殊和重要的地位，根源于经济结构失衡和经济增长动力不足等问题。第一，产业结构有所失衡，导致地方政府部门对房地产的依赖程度较高。中国产业结构失衡的主要表现是，钢铁、水泥、玻璃等产能过剩行业的增加值占比相对较高，而高新技术行业的增加值占比相对较低。由于房地产能够带动钢铁、水泥、玻璃等多个行业的发展，因此受到了地方政府的青睐。在相对失衡的产业结构之下，房地产成为部分地方政府稳增长和刺激增长的工具。第二，收入分配结构有所失衡，再加上金融市场发展不够完善，导致家庭部门尤其是富裕家庭对房地产的依赖程度较高。在中国经济不断发展的过程中，居民收入水平不断提高，但是也出现了收入分配结构失衡的问题，部分高收入家庭的收入相对较高，而低收入家庭的收入相对偏低。由于金融市场发展不够完善，高收入群体的投资渠道相对匮乏，房价“只涨不跌”预期之下大量高收入群体向房地产投资。第三，实体经济的内生增长动力不足、投资回报率偏低，不仅导致大量企业投资房地产，而且加剧了地方政府和家庭部门对房地产的依赖程度。近年来，中国逐渐由高速增长时期向中高速增长时期过渡，实体经济的内生增长动力有所不足，突出表现为全要素生产率（TFP）增速明显放缓，与之相伴的是实体经济投资回报率的不断下滑（张勋和徐建国，2016；Tang et al.，2017）。在实体经济投资回报率不断下滑的过程中，企业投资实体经济的意愿明显减弱，转而寻找其他高回报率的投资机会，能够获得高额投资回报的房地产成为大量企业青睐的投资领域（黄贤环等，2018；刘树成，2016）。

上述三方面因素正是中国房地产市场难以平稳健康发展的深层次原因。不管是地方政府部门，还是家庭部门和企业部门，都希望房价能够持续上涨。房价上涨不仅可以拉动地方经济增长，而且可以提高企业和居民部门的投资回报率。再加上每当房价出现下跌趋势时，政府部门往往出台政策“救市”，由此造成了房价“只涨不跌”的预期，并吸引大量投资性和投机性资金涌入房地产市场。这些投资性和投机性资金旨在追求利润，而并不在于房地产市场本身的发展，不利于房地产市场的良性循环和健康发展。要想促进房地产市场平稳健康发展，必须要解决经济结构失衡和经济增长动力不足等深层次问题。

（二）既有房地产长效机制较少关注结构失衡和增长动力不足问题，导致调控效果欠佳

如前所述，中国房地产市场难以平稳发展不仅归咎于房地产市场本身，还归咎于经济结构失衡和经济增长动力不足。然而，既有房地产长效机制的政策举措主要聚焦在房地产市场，对经济增长和经济结构失衡的关注较少，由此也就难以取得理想效果。

既有房地产长效机制对产业结构失衡的关注较少，难以降低地方政府部门对房地产的依赖程度。虽然近年来中央致力于构建房地产长效机制，并且多次强调“不将房地产作为短期刺激经济的手段”，但是并没有直接关注产业结构失衡对房地产市场的影响，相关政策举措也没有致力于改善产业结构。在产业结构没有明显改观的前提下，部分地方政府短期内难以摆脱对房地产的依赖，进而难以“保持房地产金融政策的连续性、一致性、稳定性”。根据国家统计局发布的数据计算可知，自2016年中央强调建立房地产长效机制以来，房地产投资占全社会固定资产投资的比重不仅没有下降，反而从2016年的23.6%逐渐升高到2021年的26.9%，达到了1998年以来的最高值。可见，即便中央高度重视房地产长效机制的建设，但是面临经济下行压力，地方政府对房地产投资的依赖程度依旧较高。城市层面的证据能够更充分地展现上述问题，以郑州市为例，2022年3月1日郑州市发布《关于促进房地产业良性循环和健康发展的通知》，出台了多项支持合理住房需求的政策。其中一项规定是，“对拥有一套住房并已结清相应购房贷款的家庭，为改善居住条件再次申请贷款购买普通商品住房，银行业金融机构执行首套房贷款政策”，这意味着将二套房的最低首付比例从60%降到了30%，在一定程度上对房地产市场进行了松绑。究其原因，2021年郑州市的房地产市场较为低迷，房地产开发投资额下降了10%，对投资和经济增长造成了拖累。也正是在这样的大背景下，郑州市出台多项政策为房地产“松绑”。此外，苏州、大连、兰州、秦皇岛、衢州、绵阳等越来越多的城市通过降低住房贷款利率和降低首付比例等形式为房地产市场“松绑”，以应对房地产的低迷态势和经济下行压力。这很可能再次催生房价上涨预期，进而不利于房地产长效机制的构建。

既有房地产长效机制对收入分配结构失衡的关注较少，难以降低家庭部门对房地产的依赖程度。家庭部门尤其是富裕家庭对房地产的依赖，增加了房地产长效机制的建设难度。纵然中央多次强调要“坚持住房的居住属性”“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，但是并没有将收入分配结构失衡对房地产的影响考虑在内，大量高收入家庭仍然热衷于投资房地产。部分家庭甚至通过“首付贷”“消费贷”“房地经营贷”等违规方式筹集资金，投资房地产。虽然政府部门也在不断加强对这些新的违规形式的监管，但是效果仍然欠佳（陈小亮和李诚浩，2022）。

既有房地产长效机制对实体经济增长动力的关注较少，难以降低企业对房地产的依赖程度。在实体经济内生增长动力不足的情况下，实体企业的投资回报率难以显著回升，企业投资房地产的势头也就难以得到彻底扭转，这会进一步阻碍房地产长效机制的建设。大量企业投资房地产，将会强化房地产的投资品属性，再加上部分投机性资金的冲击，将会加大房价波动幅度，从而削弱房地产长效机制的调控效果。需要补充说明的是，实体经济内生增长动力不足不仅会导致企业过多地投资房地产，还会加剧地方政府和家庭部门对房地产的依赖。就地方政府而言，在实体经济内生增长动力不足的情形下，地方政府可以选择的稳增长工具有限，一旦经济遭遇不利冲击并出现下行压力，地方政府就很容易寄希望于使用房地产稳增长。对家庭部门而言，实体经济内生增长动力不足、投资回报率偏低，将会削弱高收入家庭经营实业的动机，再加上金融投资盈利状况不佳，高收入家庭对房地产的依赖程度也将居高不下。这些问题的存在，使得房地产市场的发展受到了房地产市场之外的因素的强力束缚，进而导致既有的房地产长效机制难以促进房地产市场平稳健康发展。

四、宏观政策“三策合一”有助于改进房地产长效机制

上文分析充分表明，阻碍中国房地产市场平稳健康发展的因素并不局限在房地产市场本身，还包括产业结构失衡、收入分配结构失衡等经济结构方面的因素，以及内生增长动力不足等经济增长方面的因素。这从根本上决定了，要想完善房地产长效机制，除了在房地产市场本身下功夫，还要在优化经济结构和强化经济内生增长动力方面下功夫。不可否认，近年来中央采取了大量举措来优化经济结构和增强内生增长动力。就前者而言，供给侧结构性改革和需求侧管理旨在分别从供给侧和需求侧优化多种经济结构。就后者而言，中央不断推进增长动力转换，旨在增强TFP对经济增长的贡献率。然而，这些举措并没有在统一框架下展开，尤其是没有在构建房地产长效机制的逻辑框架下展开，导致各项举措协调配合不够充分，没有形成统一合力。宏观政策“三策合一”新理论框架旨在同时实现短期经济稳定、经济结构优化和长期经济增长三大类目标，这能够在很大程度上弥补既有房地产长效机制较少关注结构优化和经济增长的不足，从而为房地产长效机制的构建和完善提供新思路。

（一）宏观政策“三策合一”新理论框架的核心内涵

宏观政策“三策合一”新理论框架由陈彦斌（2021）提出，该理论框架将稳定政策、增长政策和结构政策三大类政策纳入统一理论框架，通过明确各类政策的切入点与核心抓手，形成统一合力，旨在同时实现短期经济稳定、经济结构优化和长期经济增长三大类目标，从而促使经济体在最优经济结构下实现短期平稳运行与长期稳定增长。宏观政策“三策合一”新理论框架突破了西方主流宏观调控理论的两大缺陷，为中国特色宏观调控理论体系的构建提供了基础性支撑。

西方主流宏观调控理论主要关注短期稳定目标，对长期增长目标的关注相对较少，而宏观政策“三策合一”新理论框架不仅关注短期稳定目标而且关注长期增长目标。之所以西方主流宏观调控理论较少关注长期增长目标，是因为西方主流宏观理论认为宏观政策不需要关注潜在增速的变化，因此不需要对经济增长等长期目标作出反应。根据西方主流宏观理论，决定经济潜在增速的主要是技术进步、人口增长、人力资本等因素，货币政策和财政政策等稳定政策缺少影响潜在增速的有效机制，因而建议政策制定者关注短期经济稳定与金融稳定，而不是潜在增长等长期性因素。与之不同，宏观政策“三策合一”新理论框架认为，稳定政策与增长政策不是相互独立的，稳定政策会对长期经济运行产生影响，进而影响增长政策的效率，而增长政策反过来也会影响稳定政策的效率，因此宏观政策不仅要考虑短期稳定目标，而且要考虑长期增长目标。对于短期稳定目标，主要依靠稳定政策加以实现；对于长期增长目标，主要依靠增长政策加以实现。

西方主流宏观调控理论很少关注经济结构失衡问题，从而很少追求优化经济结构的目标，而宏观政策“三策合一”新理论框架则注重追求优化经济结构的目标。西方主流宏观调控理论是基于欧美发达经济体的经济特征和政策实践所提炼出来的理论。由于欧美发达经济体的经济结构总体而言较为稳定，经济结构失衡问题并不突出，在此基础上提炼出的西方主流宏观调控理论也就天然地弱化了对经济结构的分析。相比之下，中国等广大发展中经济体仍然处于快速发展和转型过程中，总需求结构、供给结构等经济结构失衡问题普遍存在。有鉴于此，宏观政策“三策合一”新理论框架指出，对中国等广大发展中经济体而言，宏观政策除了要追求短期经济稳定目标和长期经济增长目标之外，还要追求优化经济结构目标。要想优化经济结构，不能依靠稳定政策和增长政策，而应依靠结构政策。根据宏观政策“三策合一”新理论框架，结构政策不仅能够优化经济结构，而且能够提高稳定政策和增长政策的效率，从而更好地促进经济平稳发展。

（二）宏观政策“三策合一”有助于更好地优化经济结构，从而减轻经济结构失衡问题对房地产长效机制的阻碍

中国在持续高速增长的过程中，出现了产业结构、地区结构、城乡结构、总需求结构、供给结构、收入分配结构、债务结构等经济结构失衡问题。从“七五计划”开始中央就高度重视调结构，经过二十多年的时间，虽然取得了一定成效，仍然没有很好地解决经济结构失衡的问题。笔者认为，这主要是由两点原因导致的，一是以往的调结构举措通常只注重调整某一类经济结构，而忽视了不同经济结构之间的关联；二是以往的调结构举措与稳定政策、增长政策之间的协调配合不够密切，导致调结构的目标未能全面实现。

在构建房地产长效机制的过程中，同样需要高度重视这两点问题。考虑到与房地产长效机制密切相关的主要是产业结构和收入分配结构，因此这里主要结合这两种经济结构加以分析。关于第一个问题，产业结构和收入分配结构并不是相互独立而是存在密切关联的。中低收入群体收入水平偏低，直接决定了全社会的整体消费能力偏弱，并且对高品质消费品的消费能力尤其不足，这会降低高端产业的市场空间，进而不利于高端产业的发展和产业结构的优化升级。如果将产业结构和收入分配结构割裂开来，将会加大调结构的难度。关于第二个问题，在调整产业结构的过程中，部分产能过剩行业退出市场会带来失业问题和经济增速下滑问题，如果没有稳定政策和增长政策的配合，经济与社会在短时间内也难以容忍这些冲击，这些担忧也会导致优化经济结构的政策举措难以真正落实到位。

宏观政策“三策合一”新理论框架有助于化解上述两点问题，切实优化产业结构和收入分配结构，从而助力完善房地产长效机制。其一，宏观政策“三策合一”新理论框架有助于统筹产业结构和收入分配结构等各类经济结构，从而协调推进各类结构政策，同时实现多类经济结构的优化目标。根据宏观政策“三策合一”新理论框架，使用结构政策解决经济结构失衡问题时，不应再局限于某一类结构失衡问题，而应该统筹兼顾各类经济结构之间的关系，从而避免不同经济结构失衡问题之间的相互掣肘。在宏观政策“三策合一”新理论框架下，产业结构和收入分配结构等各种经济结构不再是相对独立的个体，而是共同隶属于宏观政策所追求的结构目标，结构政策将致力于把产业结构和收入分配结构等各种经济结构共同调整到最优状态。其二，基于宏观政策“三策合一”新理论框架，可以使用稳定政策与增长政策营造良好的经济环境，打消结构政策的后顾之忧，从而使得结构政策着力解决产业结构失衡和收入分配结构失衡等问题。稳定政策能够帮助经济体较好地抵御结构调整在短期内所带来的冲击，进而享受结构优化在长期内所带来的红利。增长政策通过鼓励技术进步，用创新来激发和培育新产业的形成，从而加速经济结构优化升级，助力结构政策早日实现优化经济结构的目标。

（三）宏观政策“三策合一”有助于更好地促进长期经济增长，从而减轻增长动力不足问题对房地产长效机制的阻碍

近年来中国经济增长动力不足的主要表现是，资本和劳动等老动力不断衰减，而全要素生产率等新动力尚未出现明显改进。要想提高内生增长动力，需要加快增长动力转换，从资本和劳动等老动力尽快转向全要素生产率等新动力，通过技术进步和效率提升来推动长期经济增长。长期而言，增长动力转换无疑是必要而且可行的。但是，短期而言增长动力转换将会对经济带来冲击，并引发经济与社会的波动。究其原因，要想实现增长动力转换，需要越来越多的新产业和新企业的带动。除此之外，还需要企业调整发展策略，从主要依靠资本和劳动投入转变为依靠创新和人力资本。但是，有的企业会因为自身行业属性而无法转型，比如煤炭、钢铁、水泥等一些高投入、高污染、高能耗行业的低效率企业。还有一些企业会因为短期内难以做到技术进步和效率提升而无法成功转型。这些企业将在增长动力转换的过程中被淘汰出局，从而对全社会总产出造成负面冲击。不仅如此，被淘汰出局的企业还可能会引发不良贷款率的升高和债务违约问题的加剧。这些潜在的困难和风险阻碍着增长动力转换的步伐，导致中国经济内生增长动力不足的问题迟迟得不到有效解决。内生增长动力不足问题成为阻碍房地产长效机制构建的重要原因之一。

宏观政策“三策合一”新理论框架有助于更好地促进长期经济增长，从而减轻增长动力不足问题对房地产长效机制的阻碍。第一，基于宏观政策“三策合一”新理论框架，可以使用稳定政策对冲增长动力转换所带来的影响，打消增长政策的后顾之忧，从而使得增长政策致力于加快实现增长动力转换，切实提高内生增长动力。第二，在增长动力转换过程中，不可避免地会面临经济结构尤其是产业结构的调整，在宏观政策“三策合一”新理论框架下，可以使用结构政策助力产业结构的优化调整，从而进一步减轻增长动力转换过程中所面临的阻碍，更好地提高内生增长动力。

五、宏观政策“三策合一”视角下房地产长效机制的改进策略

上文分析表明，宏观政策“三策合一”新理论框架为房地产长效机制的构建与完善提供了新思路。在宏观政策“三策合一”新理论框架下，既需要稳定政策、结构政策和增长政策锚定各自的主要目标，又需要三类政策加强协调配合，这样才能切实改善房地产长效机制，从而促进房地产市场平稳健康发展。

（一）稳定政策、结构政策和增长政策的主要任务和目标

使用稳定政策尤其是宏观审慎政策加强房地产监管，减少投机性资金所带来的短期房价波动风险，而货币政策不应该继续成为调控房价的主要工具。投机性资金的存在使得房价波动风险持续存在，这不仅表现为四大一线城市等热点城市的房价上涨风险，而且表现为部分二三线城市的房价下跌风险。要想促进房地产市场平稳健康发展，需要着力抵御投机性资金的冲击。2008年国际金融危机之后，全世界范围内的理论研究和政策实践表明，宏观审慎政策能够较好地对短期流动性资金尤其是投机性资金加以管控，从而防范金融风险。中国在构建房地产长效机制的过程中，高度重视对宏观审慎政策的使用，未来央行和银保监会需要进一步完善房地产金融审慎管理制度，从而更好地防范投机性资金对房地产市场的冲击。而且，在一二三线城市房价分化态势日益凸显的情况下，央行和银保监会要更加注重“因城施策”制定并完善房地产金融审慎管理制度。需要说明的是，笔者认为，货币政策不应该成为政府部门调控房价的主要政策工具。根据国内外经济理论和政策实践的新共识，货币政策与宏观审慎政策协调配合有助于同时实现经济稳定和金融稳定目标，其中货币政策应该主要锚定经济稳定目标，宏观审慎政策应该主要锚定金融稳定目标。不仅如此，不同城市之间房价持续分化的新局面进一步削弱了货币政策在调控房价方面的适用性和有效性。有鉴于此，货币政策不应再将控房价作为主要目标，而应聚焦于稳增长。

使用结构政策优化产业结构和收入分配结构，降低政府部门和家庭部门对房地产的依赖程度。产业结构和收入分配结构失衡是阻碍房地产长效机制建设的主要原因，因此结构政策的主要任务有两点。一是优化产业结构，从而降低政府部门对房地产的依赖程度。钢铁、水泥、玻璃等不少产能过剩行业之所以能够持续存在，很大程度上就是因为房地产业对这些行业的产品存在较大需求。不仅如此，这些产能过剩产业对信贷和市场空间等资源的挤占导致新兴产业难以顺利发展。只要房地产在地方政府的定位不变，这些产能过剩行业的企业就很难真正退出市场。为此，既要增加对高端制造业、人工智能、大数据等新兴产业的补贴和支持，又要减少对钢铁、水泥、玻璃等产能过剩行业不必要的财政补贴和税收减免，改变房地产在各地产业结构中的地位，从而更有效地降低地方政府对房地产的依赖。二是在不断完善金融市场的前提下，着力优化收入分配结构，从而降低家庭部门对房地产的依赖程度。高收入群体对房地产的投资热情是由其自身收入较高、金融市场投资渠道匮乏以及大量低收入群体的潜在购房需求共同驱动的。要想减弱高收入群体对房地产的投资热情，首先需要完善金融市场，为投资者提供多元化并且有稳定收益保障的投资渠道，从而弱化房地产的投资品属性。在此基础上，还要通过不断完善减税降费政策和转移支付政策，切实提高低收入群体的收入水平，提高他们的购房能力，进而让房地产更好地回归消费品属性，从而降低房产投资的预期收益并进一步弱化房地产的投资品属性。此外，还要不断完善收入调节政策，加强对高收入群体的税收调节和监管，合理调节过高收入，取缔非法收入，遏制高收入群体以垄断和不正当竞争行为获取收入。

使用增长政策强化实体经济内生增长动力，减弱企业投资房地产的动机，并进一步降低地方政府和家庭部门对房地产的依赖。实体经济的内生增长动力不足不仅导致大量企业投资房地产，而且加剧了地方政府和家庭部门对房地产的依赖程度，从而阻碍了房地产长效机制的建设。要想完善房地产长效机制，急需使用增长政策增强实体经济的内生增长动力。目前，中国经济增长动力正在由资本和劳动等老动力向人力资本和TFP等新动力转换，增长政策的主要任务是加强人力资本的积累和应用，并提高TFP增速。就前者而言，在高校扩招二十余年之后，具有本科、硕士、博士学位的高校毕业生数量持续增加，人力资本在数量层面并不缺，不过人力资本的质量有待提升，因此增长政策的核心是提高人力资本质量。就后者而言，TFP提升主要源自技术进步和资源配置效率提升，要想提高TFP增速，增长政策不仅要加强对研发活动的支持力度，而且要深化改革消除体制机制性障碍以提高资源配置效率。在增长政策的助力之下，实体经济的内生增长动力将会不断增强，从而减弱企业投资房地产的动机，并进一步降低地方政府和家庭部门对房地产的依赖，最终使得房地产长效机制得以顺利建成。

（二）加强三类政策之间的协调配合

宏观政策“三策合一”不是简单地将稳定政策、结构政策和增长政策拼凑到一起，而是在统一的理论框架下将三类政策有机结合起来，充分考虑三类政策之间的相互影响，进而实现稳定目标、结构目标和增长目标三大类重要目标。因此，在构建房地产长效机制的过程中，三类政策不能各行其是，而要相互配合，形成统一合力。

一方面，有了稳定政策的配合，增长政策和结构政策才能更有效地落地。增长政策和结构政策的实施在长期中将会解决增长动力不足和经济结构失衡问题，但是短期中会对经济运行造成冲击，增长政策和结构政策甚至会因为有所顾虑而难以落地。根据宏观政策“三策合一”新理论框架，可以使用稳定政策（主要是货币政策和财政政策）应对短期冲击，从而为增长政策和结构政策的实施营造良好的环境。也只有这样，才能切实消除阻碍房地产长效机制构建的增长动力不足问题和经济结构失衡问题。

另一方面，有了结构政策和增长政策的配合，稳定政策（主要是宏观审慎政策）在构建房地产长效机制过程中才能够摆脱“事后被动围堵”的不利局面。近年来宏观审慎政策在控房价方面虽然取得了一定成效，但是常常处于“事后被动围堵”的不利局面。因为只有当投机性资金频频以某种形式违规流向房地产市场时，宏观审慎政策才能够识别出这些违规形式进而进行“事后围堵”。但是，这往往错过了最佳的监管时机，市场上很可能已经形成了房价上涨预期，而且“事后围堵”的成本较高。有了增长政策和结构政策配合，实体经济的投资回报率将会不断提升，从而减弱资金违规流向房地产的动机，由此也就能够从根本上为宏观审慎政策减压，帮助宏观审慎政策摆脱“事后被动围堵”的不利局面。

六、结   语

为了促进房地产市场平稳健康发展，2016年以来中央通过采取货币政策、宏观审慎政策、土地政策、住房租赁和保障房政策、房地产税政策等不断构建和完善房地产长效机制，并且已经取得了一定成效，不管是四大一线城市，还是15个热点城市和70个大中城市，房价波动幅度均有所收窄。不过，部分城市的房价仍然表现出较为明显的上涨或下跌风险。不仅如此，货币政策和宏观审慎政策作为既有房地产长效机制的政策工具，在调控房价过程中很容易陷入困境。由此可见，既有的房地产长效机制有待完善。

中国房地产市场难以平稳健康发展的原因是多方面的，不仅包括房地产市场本身的问题，还包括经济结构失衡和经济增长动力不足等深层次问题，然而既有的房地产长效机制对经济增长和经济结构失衡的关注较少，进而难以实现房地产市场的平稳健康发展。宏观政策“三策合一”新理论框架不仅追求短期经济稳定目标，而且追求经济结构优化目标和长期经济增长目标，这在很大程度上弥补了既有房地产长效机制较少关注结构优化和经济增长的不足，从而为房地产长效机制的构建提供了新思路。一方面，宏观政策“三策合一”有助于更好地优化经济结构，减轻经济结构失衡对房地产长效机制的阻碍；另一方面，宏观政策“三策合一”有助于更好地促进长期经济增长，从而减轻增长动力不足对房地产长效机制的阻碍。

基于宏观政策“三策合一”新理论框架，应该做好如下三方面工作来不断完善房地产长效机制。就稳定政策而言，重点是使用宏观审慎政策加强房地产监管，从而减少投机性资金所带来的房价波动风险，而货币政策应该主要锚定稳增长目标，不应该再充当房地产长效机制的主要工具。就结构政策而言，重点是优化产业结构和收入分配结构，降低政府部门和家庭部门对房地产的依赖程度。就增长政策而言，重点是提高技术进步速度和资源配置效率以强化实体经济内生增长动力，从而减弱企业投资房地产的动机，并进一步降低地方政府和家庭部门对房地产的依赖。而且三类政策还要加强协调配合，形成统一合力，这样才能更好地增进房地产长效机制的效果。

除此之外，中央正在推行的土地政策、保障房政策、住房租赁政策和房产税政策，对构建房地产长效机制是不可或缺的，而且属于广义的结构政策范畴，同样需要纳入宏观政策“三策合一”的范畴，进而构建完善的房地产长效机制。具体而言，土地政策的目标是优化不同城市的土地供给结构，从而促进不同城市均能够实现房地产用地供求均衡。保障房政策和住房租赁政策的目标是满足年轻人和中低收入群体的住房需求，而房产税政策的目标则是避免高收入群体过多地持有房产，这些政策的共同作用将会优化不同人群的住房持有结构。正因如此，在使用宏观政策“三策合一”新理论框架完善房地产长效机制的过程中，同样需要将土地政策、保障房政策、住房租赁政策和房产税政策纳入结构政策的范畴。

（文章来源于《学习与探索》杂志2022年第8期 99-112页）