【背景】5月18日，李克强主持召开国务院常务会议会议，聚焦央企“提质增效”，再次发力央企“瘦身健体”。针对目前央企存在的主业不强、冗员多、效率低，尤其是管理和法人层级多、子企业数量庞大等突出问题，会议明确压缩管 理层级，并给出时间表，“力争在3年内使多数央企管理层级由目前的5—9层减至3—4层以下、法人单位减少20%左右。”同时要求，转变国有资产监管职能，创新监管方式，严防国资流失。

　　压缩管理层级，是此轮国企改革的重要内容之一。2015年 9月公布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》就提出“推动国有企业加快管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。”2016年全国两会期间，国资委主任肖亚庆分析国企改革时曾表示，中央企业有106家，现在无论是机制体制，还是管理能力，与经济发展新常态的要求 还有很多不适应的地方。举个例子，比如现在企业的管理层级还比较多，四五级的大部分都是，还有十几层级的，不改怎么行？肯定要改，要压缩层级。

　　此次国务院会议更加明确了时间表以及压缩指标等硬约束。那么，压缩管理层级在具体操作中可能会面临哪些困难？又需要哪些相关措施的跟进？

　　中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华表示，近年来各级管理机构一直在提压缩管理层级，压力很大，说明问题确实很严重，解决起来比较棘手。

　　较近的一次大规模集中清理是2004年前后，国资委下发《关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见》，要求 2005年底前，原则上将央企法人管理层次基本控制在三层以内。经过近三年整治，2007年1月，国有资产监督管理委员会表示，国有企业层级多、管理繁杂 的状况已得到很大改观，大部分中央企业已将管理层级初步压缩到三级以内。

　　另外，地方也在逐步推进，比如2011年北京市国资委下发《关于加快推进市国资委所出资企业压缩管理层级工作的通知》，要求到2012年底，除拟上市、特殊目的公司等少数情况外，其它具备条件的四级企业要基本压缩到位。

　　只不过，推进力度以及成效似乎并不能满足国企改革需要。2009年，国资委就再次下发《关于调查中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关情况的通知》，要求央企书面报告其管理层级情况，以便国资委摸底调查。在此之后，无论是国企改革文件还是相关负责人表态，均多次强调要加大压缩力度。 2015年12月的国务院常务会议，还曾专门提到要国企改革要压缩管理层级。

　　“央企和国企的缺点之一就在于反应慢，这与决策程序有关。”聂辉华在在调研过程中发现，地方央企生产决策得到集团批复，可能需要半年左右时间。“我当时就非常吃惊，为什么需要那么长时间，就是因为管理层级太多。”

　　有关部门负责人向李克强汇报时介绍，目前有34家央企的管理层级超过5级，最多的甚至达到了9级。根据中国政府网报道，李克强当时挥动着拳头说，“这些重重叠叠的子公司、孙子公司、重孙子公司，可能连股权都搞不清楚，因此必须下决心解决清理！”

　　“国企一定程度上属于准官僚机制，有很强的行政特征，逐级审批自然流程会很慢。”大型民企层级也不少，流程却快很多，聂辉华分析，这主要取决于激励机制不同，国企决策者考虑更多的往往是风险最小化，不同于民企的利润最大化，所以一般会追求集体决策，流程很长，也复杂。

　　每一层级审批时间过长，也是现实问题。所以，“即使压缩了层级，国企也未必能有决策效率的实质改变，但可能会好一些。”

　　另外一个值得关注的现象是，聂辉华介绍，近几年反腐败风暴中发现，“国企下边的子公司、孙公司、曾孙公司等不少处于失控状态，关联公司成为高管输送利益的重要渠道，管理架构缺失，更容易被个人操作。越往下，监管越薄弱，漏洞越多。”

　　国务院会议再次厘清改革时间表，是否有助于改善过去的混乱局面？聂辉华认为阻力不容小觑。一方面，央企控股层级复杂，十几层的都有，甚至连总部都不清楚下面有多少公司，盘根错节，股权结构极为混乱，很难知道具体的财务情况，甚至有些还是隐秘的。

　　李克强在国务院常务会议上也举例，“我在地方工作的时候问过一家国企的董事长：你们到底有多少家下属公司？他一开始回答80多家，第二次说 100多家，结果我们的工作组下去摸底，发现竟有200多家！”“连董事长自己都说不清楚自己的企业到底有多少家子公司、孙子公司，这怎么能提高企业管理效率、增强竞争力呢？”

　　更大的阻力还在于实践操作。聂辉华分析，如果压缩层级，通常意味着减少法人单位，按照市场规则，减少一般就意味着“卖掉”亏损企业股份，或者“买回”盈利企业股份，无论哪种都可能面临问题，因为都是“大变动”。

　　“阻力一方面来自下面，孙子公司、曾孙公司的实际控制者，主要都是央企内部人。”聂辉华说。

　　另一方面，清理往往会涉及估价，很容易被怀疑是国有资产流失，面临巨大的政治压力。“执行过程中，国企改革的一个障碍就是不存在国有资产的定价机制，把企业‘卖’了，很容易被视为是国有资产流失。”

　　聂辉华表示，这种大动作，如果没有国务院或者国资委的配套文件，恐怕很难顺利完成，“上面没有操作细则，下边可能没人敢动，因为怕犯规，怕踩红线。”