重塑公务员队伍的激励体系

——兼论央地关系的改善

聂辉华*

摘要：中共十八大以来，中央和地方的关系发生了调整，在国家治理方面发生了一些变化：第一，治理架构从过去的M型转向以M型为主同时强化U型特征，行政化的高压督导模式使得基层执行力度空前加强；第二，社会问题频繁爆发，政绩考核开始呈现明显的多元化；第三，经济由高速增长进入中速增长区间，支撑公务员薪酬的地方财力在支出刚性下已显不足。在上述背景下，公务员群体的激励出现了一些扭曲，这包括：懒政和怠政、形式主义和官僚主义，教条主义，刁难和腐败，人才流失。因此，有必要对公务员队伍的激励体系进行改革，以适应新形势下的工作需要。我们建议：第一，在央地关系方面，继续推进放权，发挥地方积极性；第二，在公务员薪酬体系方面，建立法治化、与市场接轨的激励机制；第三，在绩效考核方面，突出重点，综合评估，慎用“一票否决”；第四，在约束权力方面，以法治原则界定政府与市场的边界；第五，在容错机制方面，确立有限责任、精准问责的科学理念。

关键词：公务员，激励，懒政，中央，地方

一、央地关系嬗变改变了公务员队伍的激励体系

与西方国家不同，中国在经济发展方面最大的特色之一就是政府发挥的领导作用，而且中国政府的官僚体系本身也具有鲜明的特色。因此，要理解中国经济，首先要理解中国的官僚体系，或者说公务员体系。因此，要进一步推动中国经济可持续增长，要推进全面深化改革，就必须解决公务员的激励问题。本报告将在中央和地方关系的宏大背景下，剖析当前中国公务员体系的激励问题，并提出相应的对策建议。

自秦朝以来，中国就是一个中央集权的国家。中央政权的目的是维持国家的持久。中国地域广大，差异性很大，交通不便，因此为了维持统一的中央权威，中央政权会尽量减少地区差异（黄仁宇，2001）。在经济政策上，中央政权会鼓励农业经济，打压手工业和对外贸易，后者会导致地区经济发展差异，从而打破地区平衡；在法律法规上，中央政权提倡简明与划一，实行“一刀切”的政策而不顾地方差异。

（一）十八大之前的央地关系以及治理特点

毛泽东曾说，“百代皆行秦政治”。中国古代大一统的政治体系一直沿袭至今，并且不断发展完善。如今，一个典型的中国政府体系由中央、省、市、县、乡五级政府构成，乡镇下辖村庄。每一级政府都管理两类主要机构：一类是下属的部委办局等组成部门，另一类是下级行政辖区的政府。在目前的体制下，中国政府的组织架构类似于企业的事业部制（M型），即每个下级行政辖区拥有比较完整的机构以及相对独立的职能，相当于一个独立核算的利润中心（俗称“块块”），它们都归上级政府“领导”，这种体制也叫属地管理体制。与此同时，每级政府的职能部门（俗称“条条”）又负责“指导”对应的下级政府的职能部门，并且有少数部门（例如国税、煤监、海关、银行）实行自上而下的垂直管理。实行垂直管理的体制类似于企业的职能制（U型），但实行垂直管理的部门通常是“双重领导”，即以上级部门领导为主、地方政府领导为辅。我们假设一级政府有两个组成部门（例如农业部、国税总局），两个下属行政辖区的政府（河北省、山东省），那么我们可以用图1简明地表示中国的政府架构，其中实线表示领导关系，虚线表示指导关系。除了政府，更重要的机构是中国共产党的各级委员会，其机构设置也与图1类似，并且党委领导政府。略微不同的是，相对于政府的上级部门和下级部门的关系，上级党委的下属部门（例如市委组织部）与相应的下级党委的下属部门（如县委组织部）具有更强的指导关系。新中国建政初期，曾模仿苏联体制实行U型组织架构。不过，从上个世纪50年代末到“文革”结束，中国的党政组织架构已经从U型组织架构转向了M型组织架构。[1]

在条块结合、以块为主的M型管理体制下，中共十八大之前的央地关系和治理模式呈现出以下特点。

第一，在命令链条上，上传下达、层层加码。在中央集权体系下，法律、法规和行政命令以及最高领导机构的指示都是自上而下逐级下达。在政府体系内，行政辖区的各项事务以“整体发包”的形式从上级转移到下级，再转移到基层单位，这是一种典型的“政治发包体制”（周黎安，2008）。由于上级政府将辖区所有事情整体发包给下级政府，因此下级政府领导集体实际上对辖区的各项事务具有无限责任。无限责任对应于无限权力。[2] 在这种体制下，各级政府之间的权力和责任边界是比较清晰的，但是政府内部的权力和责任边界是比较模糊的。对应地，政府主要负责人的权力和责任边界是比较清晰的，而政府领导集体成员之间的权力和责任边界是比较模糊的。如前所述，中央为了政令统一和地区平衡，往往倾向于采取“一刀切”的政策，而各地区差异较大，这必然导致划一的上级政策无法完全符合当地的实情，因此上级政策的执行效果将会打个折扣。在这种情况下，为了保证总体目标的实现，下级政府在给更下级的政府发包目标责任时，必须留有“冗余量”，即在上级目标的基础上增加额外的要求。当任务从中央到乡镇逐级传递时，就会出现所谓的“层层加码”现象。在实际执行过程中，由于地区差异以及时滞，有些地区执行进度落后，有些地区执行进度超前，但总体上能够达到预期目标。另一方面，除了任务层层发包，中国的五级政府管理体制还会产生一个组织内常见的问题——上下级之间严重的信息不对称问题。信息传递的规律是，传递的层级越多，信息漏损越多，并且每一层级都会出现“控制性损失”（control loss）（Williamson，1967）。在政府治理能力较弱的情况下，上下级政府之间的信息不对称会导致夸大、扭曲、隐瞒乃至欺骗行为。正是考虑到下级可能存在的道德风险问题，上级在制定目标时也会采取“加码”的形式，这是导致“层层加码”行为出现的另一个原因。对于多层级政府体制的特点和弊端，民间有幅对联做了形象的概括：上级压下级，层层加码，马到成功；下级哄上级，层层掺水，水到渠成。[3]

第二，在绩效考核上，以GDP（国内生产总值）为核心，地区之间充分竞争。自1978年实行改革开放以来，中国经济呈现了40年的中高速增长，取得了令世界瞩目的成就。中国经济的高速增长很可能与中国独特的政治制度和官僚体系有关。经济学家认为，在改革开放过程中，推动中国经济增长的主要动力机制是地区之间以GDP为主要考核指标的经济竞争（例如，杨瑞龙，1998；张五常，2009）。在中国制度体系下，以地区为“块”的地区分权体制，以及上下级政府之间的责任承包制，是辖区竞争的必要条件之一。第二个条件是，GDP本身是经济增长的综合指标或者充分统计量（sufficientstatistics），这种单一目标比较适合进行经济考核。地区之间的竞争给地方政府带来可观的税收收入（Qian and Weingast，1996），给地方政府主要领导人带来政治晋升机会（Bo，2002；Li and Zhou，2005），以及给更多的普通公务员带来更多的寻租和灰色收入（尹振东、聂辉华，2018）。

第三，在问责方面，呈现运动式治理特征。考核与问责是一个组织的两个核心问题。从1978年到2012年，中国在政府问责方面尚没有形成严格的制度化体系。这有两个方面的原因。第一是制度一直在完善，问责是伴随法治观念的推广而逐步推行的；第二是在“以经济建设为中心”和以GDP为主要考核指标的评估体系下，对事故的问责往往服从于发展经济这个中心，因此并不能保证一以贯之的执行。但是，为了巩固政权的合法性，政府必须回应公民对各类责任事故的不满，尤其是当媒体广泛报道了某个责任事故之后。上述三个因素导致了对地方政府及其官员的问责具有较大的随机性、主观性和临时性，从而形成了运动式治理的基本特征。这些运动式治理包括但不限于：反腐败、打黑除恶、扫黄打非、整治黑车、清理小产权房、“保卫蓝天行动”，等等。在实施运动式治理时，地方政府往往调动所有相关部门的力量，从组织、宣传、警力、财政、法律等多个方面入手，成立指挥部，以准军事化的方式联合行动。这些运动式治理具有几个明显的共同特征（唐贤兴，2009）：第一，任务是临时性、间断性的；第二，政策目标是单一性的，往往是“头痛医头，脚痛医脚”；第三，在处理方式上往往“从重、从严、从快”。

图1 中国政府机构示意图

（二）十八大以来的央地关系及其治理特征的变化

中共十八大之后，经济进入新常态，社会进入新时代。央地关系以及相应的治理方式也悄然发生了一些变化，这对公务员队伍的激励体系产生了重要的影响。忽视这些变化，就无法理解公务员队伍的激励扭曲问题。这些变化主要体现为以下三个方面。

第一，治理架构从过去的M型转向以M型为主同时强化U型特征，行政化的高压督导模式使得基层执行力度空前加强。中共十八大以来，新一届最高领导集体发动了一场反腐败斗争，这次反腐败与以往不同，规模空前、力度空前、影响空前。根据中纪委的工作报告，2012年底至2017年底，经中共中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。全国纪检监察机关共立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。[4] 声势浩大的反腐败运动对官员产生了广泛的震慑效应，这为十八大以来的各项改革以及政策推行创造了阻碍成本最小的政治环境。此外，中央通过调整纪检监察组织领导体制，推行“大部制”和加强党政合署办公的机构改革，在保持M型为主的同时强化了U型管理的特色，即更加强化了自上而下的垂直管理。双管齐下，导致过去多年累积的政策执行难、贯彻难的问题，在基层已经大为减少。过去打政策“擦边球”，或者与中央政策“抢跑”的“黄灯效应”（沈坤荣、孙文杰，2004）已经基本消失。总之，一方面强力的反腐败降低了政府层级之间的代理成本，另一方面以网络科技和大数据为代表的现代科技减少了上下级政府之间的信息不对称问题。这两个特征的出现，使得“层层加码”的正面效应不仅不象过去那么大，而且可能产生放大的负面效应。如果说过去的上级检查时而演变为上下政府之间的“共谋”（周雪光，2008）的话，那么现在的上级检查则变成了行政化的高压督导模式。在新的央地关系下，基层地方政府出于全天候的待命状态，要花费巨大的精力和财力来准备应接不暇的各类上级检查。据不完全统计，各类上级检查包括但不限于：巡视、巡察、环保督察、土地督查、扶贫检查、安全生产检查、审计、第三方评估，等等。

第二，社会问题频繁爆发，政绩考核开始呈现明显的多元化。过去三十多年改革取得长足进步的重要原因之一，是采取了“先增量改革，后存量改革”的正确战略，这有利于加快改革进程和鼓舞改革人心，但当改革进入深水区时，存量改革的难度会不断加大，改革的边际成本会逐步提高，改革的边际收益会逐渐减少。一个突出的表现是，象农村家庭联产承包责任制、经济特区、国企战略性调整这样重大的改革事项，在2001年中国加入WTO之后已难再现。另一方面，多年缓慢的存量改革积累的各类社会矛盾开始集中爆发了，例如普遍的腐败问题、矿难问题、环境污染问题、群体性上访问题、贫困问题、地区差距问题、收入差距问题。在这种大背景下，中央开始调整地方官员的考核指标，开始批判“唯GDP论”，而是将环保、民生以及一些反映经济发展质量的指标逐步纳入官员考核体系之中。除了安全生产、环境污染和社会稳定，一些诸如空气质量、房价等常态性指标开始纳入一些地方政府的“一票否决”范围。[5]

第三，经济由高速增长进入中速增长区间，支撑公务员薪酬的地方财力在支出刚性下已显不足。中国经济自1978年以来维持了长达30多年的两位数高速增长，这是世界罕见的经济奇迹。依靠扩大规模、增加投入的投资驱动模式本身是难以持续的，资本的边际报酬会持续下降，这必然导致经济增速放缓。在经济高速增长时期，即便存在一些利益冲突和社会问题，利益各方也可以通过做大蛋糕的方式实现帕累托改进式的利益分配，或者至少是卡尔多-希克斯改进式的利益分配。因此，当经济高速增长能够带来足够多的增量利益时，不管是通过政治晋升、寻租还是灰色收入，领导干部和普通公务员都有内在的激励去推动经济增长。然而，当改革进入深水区、经济增长进入“新常态”时，中速增长的经济体可能无法带来足够多的增量利益用以满足利益各方的诉求。在缺乏新的激励手段的前提下，公务员队伍就会变现为激励不足。图2描述了1978-2016年中国每年的真实GDP增长率，以及2007-2016年每年的真实房价增长率。从图2可以看出，2010年之后，中国经济从两位数的增长率变成了一位数的经济增长率，经济增长节奏明显放缓，这意味着蛋糕做大的速度逐渐减慢。特别是，土地出让金是地方政府财政收入的支柱，但是与土地出让金正相关的房价增长率也在2010年之后表现了明显的放缓节奏。地方政府财力下降会直接影响公务员的物质报酬。熊通成和曾湘泉（2014）利用2008年8个省份56个城市14429个公务员的抽样调查数据，通过计量分析发现，地方政府的财力是影响公务员收入水平最重要的因素，其次是公务员级别，个人经验和性别只有很小的影响。

图2 GDP增长率和房价增长率

二、公务员激励扭曲已成为严重问题

中共十八大以来的中央地方关系变化以及治理特征的变化，影响了公务员队伍的激励。在宏观制度和宏大背景发生变化之后，公务员队伍的激励体系并没有相应地进行变革，这导致了公务员队伍的激励扭曲或者激励不兼容。主要表现为如下几个方面。

（一）懒政和怠政

央地关系再调整和经济下行从一定程度上瓦解了公务员队伍的既有激励体系，导致了激励扭曲。具体来说体现为两点：一是因为过去那种“干一点、拿一点、分一点”的不当利益分配方式已经被打破了，或者说在经济增长过程中获取寻租和灰色收入的机会大为减少了，但是新的利益分配机制还没有完善，出现了“激励真空”；二是因为现在规矩多、纪律严，干得越多可能犯错越多，于是干脆不干活少干。公务员队伍激励扭曲的最主要表现就是懒政和怠政，通俗地说就是不作为。过去政府机关是“门难进、脸难看、事难办”，现在变成了“门好进、脸好看、事不办”。很多公务员的心态是，“做一天和尚撞一天钟”，“多一事不如少一事”，或者是“只要不出事，宁愿不干事”。一些官员对于企业家避而远之，不接电话、不见面、不吃饭，当然也不办事。

中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心课题组针对527 受访者进行了调查（祁凡骅，2017），发现受访者在工作积极性、工作满意度、离职倾向三项上占比最多的选项均为“一般”，比例分别为 38.52%、35.29%、30.55%。在离职倾向上，“完全不同意”、“不同意”占比较高，表明受访者在离职选择上呈现不确定性。图3的公务员工作心态调查显示，公务员的工作积极性、工作满意度、组织忠诚度不高，离职发生可能性为中等。

图3 公务员工作态度调查

（二）形式主义和官僚主义

在行政化的高压督导模式下，一些公务员既不想干事，又想应付上级，或者通过所谓“表现”来博取上级注意力，于是就产生了一些形式主义和官僚主义作风。人民论坛网上的一篇文章详细、全面地概括了形式主义在当下的九种表现[6]（唐任伍，2018）：一是贯彻落实机械式，例如一些领导干部仅仅满足于“轮流圈阅”、“层层转发”、“安排部署”，形象地说就是“以会议贯彻会议，以文件贯彻文件”；二是调查研究走秀式，例如中部某县一个乡镇成为出名的“被调研明星乡”，一年居然有500多批次领导干部前来调研，还有有一个区最多的一天接待了6位厅级领导来调研；三是服务群众推诿式，其中有一招叫作“打太极”，就是借口作风更紧了、纪律更严了，通过制定各种名目繁多的规则让办事的老百姓自己打退堂鼓，或者嘴上说“好好好“，但是东拉西扯、互相推诿，把办事的人“踢来踢去”；四是项目建设形象式，例如一些地区以“传承乡村文化”、“留住乡愁”为名，在农村建大公园、大广场、大牌坊等华而不实的“面子工程”，却忽视生活污水和垃圾处理、裸房整治等农村治理重点工作；五是召开会议重复式，例如在一些地方“陪会”也成为开会的一个标准流程，一般性工作会议主席台上四五位、六七位不等的领导干部陪会，而会议只安排一个人讲话，其他几位坐在台上无所事事，一陪就是半天一天；六是文风话风拼凑式，例如个别领导干部的一篇讲话在这个场合能行，换个场合也行，其实讲的都是“正确的废话”，但可悲的是说空话似乎成了一些人的主要工作，说起来豪言壮语，气吞山河，海阔天空，不着边际；七是责任担当闪避式，例如一些干部遇事不辨是非、不讲原则，唯求一团和气、甘当“老好人”，一怕坚持原则得罪上级，二怕说真话得罪同级，三怕严格要求得罪下级；八是工作实效包装式，例如一些人把精力都放在“材料美化”上，一项工作刚开始就急于总结成绩、宣传典型，搞“材料出政绩”；九是履行职责签单式，例如一些地方为了避免承担安全事故的责任，不管部署什么工作，都热衷于与基层和下属单位签订“责任状”，将责任下移，试图让下级的“责任状”成为自己的“免责单”。

（三）教条主义

在行政化的高压督导模式下，一些公务员在心态上呈现出高度的风险规避，非常害怕犯错误或违背上级意图，结果走向了另一个极端——教条主义，不妨称之为“新的两个凡是”：凡是文件规定的，一律按规定的最严要求处理；凡是文件说可办可不办的，一律按不可办处理。例如，有些地方规定，对本地纳税额和就业量达到一定规模的企业可以优先获得本地户口指标。具体承办的公务员为了避免争议和麻烦，就将“可以优先”理解为“也可以不优先”，拒绝为企业提供相关优惠政策。更经典的案例是2015年国务院常务会议上李克强总理在讲述简政放权时的一个笑话：媒体报道一个公民想出国旅游，在填写“紧急联系人”时写了他母亲的名字，结果有关部门要他提供材料，证明“你妈是你妈”。还有一个案例，根据《现代快报》报道，南京某市民的现金被老鼠咬碎。当他拿着破碎的人民币到银行换钱时，银行居然要求他开具钱被老鼠咬坏的证明。显然，这样的证明根本不可能开出来。

除了繁琐的文牍主义，教条主义的另一个表现就是“左倾”。随着时间的推移，有些规定虽然没有废除，但是明显不合时宜，此时应该根据实际需要进行调整，但是有极少数地方和极少数人仍然抱残守缺，宁“左”勿“右”。例如，近期发生的重庆高考政审、号召工人参与民企利益分享等事件。改革开放的总设计师邓小平同志高瞻远瞩地指出：右可以葬送社会主义，“左”也可以葬送社会主义；中国要警惕右，但主要是防止“左”（邓小平，1993）。

（四）刁难和腐败

严格的政策执行环境和传统激励模式的消解不仅会影响公务员干部队伍的积极性，而且会影响当下的政商关系或营商环境。毕竟，企业和居民是公务员队伍服务的主要对象。行政化的高压督导相当于加大了政策的执行力度，这对企业而言往往意味着战略调整和额外的成本。于是，在政策执行过程中，部分公务员便借机刁难企业，甚至索取贿赂，以换取对企业的通融或宽松执法。例如，2018年2月23日，山东省临沂市金凤凰置业有限公司负责人张方成，在网络上实名举报原临沂市经济开发区管委会主任徐福田利用职务之便，故意刁难招商引资企业，玩忽职守致使企业1.6亿的土地补偿款10年未拨付，直接导致企业经济损失达1.7亿元。根据媒体报道和调研，一些地方的工商、税务、卫生、消防系统的执法人员到企业“吃喝卡拿”、动辄罚款、百般刁难的现象仍然比较普遍。对该办的事情不办，快办的事情慢办，本身就是一种滥用职权的行为，属于渎职和腐败行为。虽然十八大以来的高压反腐阻遏了大部分的腐败行为，但是在一些基层单位，以刁难、敲诈、索贿等形式从事的隐性或显性腐败行为依然存在，不可小觑。

（五）人才流失

进入新常态和新时代之后，公务员队伍的薪酬更加明确化、合规化，一些灰色收入和寻租收入有所减少，行政纪律更加严格和规范。因此，在新的激励体系建立健全之前，少数公务员缺乏激励，任职的机会成本很高，从而选择了“下海”或跳槽。在综合管理部门以及金融管理部门，不乏一些优秀的干部流失比较严重。考虑到在转型时期的中国，政府部门仍然掌握着最重要的经济和社会资源，因此理当有最优秀的精英人士在政府服务。从这个角度讲，一些优秀干部的离职对国家是一种损失。根据媒体报道[7]，2015年上海市有三位厅局级干部离职。3月19日，浦东新区原区委常委、副区长卫明离职；7月9日，浦东新区原副区长丁磊离职；7月27日，上海市政府外事办公室副主任陈凯离职。据统计，5年来，上海法院每年平均流失法官67人，2013年达到了74人，2014年则增加到了86人。公务员离职的重要原因有两个：个人发展空间受限，收入较低。据媒体报道，上海企业接纳处级干部的标准是年薪60万，厅级干部的年薪则超过200万，这比体制内收入高出数倍。坊间传言，公务员干部到企业任职，薪酬是之前收入的十倍，即在原来工资的基础上加一个零。

二、公务员队伍激励体制的回顾与反思

要改革公务员激励体系，首先需要了解已有的公务员激励体系及其问题。据专家统计，中国大约有717万公务员，其中60%在县以下基层单位工作，76.7%是乡科级及以下人员（何宪，2016）。粗略地说，在基层单位，99%的公务员属于副处级以下，90%的公务员属于副科级以下。因此，我们决不能忽略广大普通公务员的激励问题。对于公务员来说，最主要的激励就是两样：工资和升迁。因此，要理解公务员的激励提下，首先要理解公务员薪酬体系的变迁以及升迁的规律。

（一）公务员工资制度的演变与反思

一般来说，中国公务员的工资制度可以分为三个阶段（何宪，2016），每个阶段都体现了以职务为中心或以职级为中心的特色。第一个阶段是1956-1984年，这一阶段是以级别工资为中心。这一阶段又分为两个时期：1956-1966年，实行职务等级工资制度，所有职务分为30个级别，职务级别决定工资水平；1967-1984年，实行单纯的等级工资制度，职务与等级不对应，事实上当时很长一段时期的公务员等级是冻结的。第二个阶段是1985-2013年，以职务工资为中心，职务决定级别。2006年之前的结构工资包括基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资四个部分，其中职务工资是主要因素。2006 年，《中华人民共和国公务员法》开始实施，当年制定了《公务员工资制度改革方案》，这一方案奠定了之后公务员工资的基本结构。根据规格方案，公务员工资分为职务工资、职级工资、地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴、年终奖六个部分。其中，职务工资与公务员的行政级别挂钩，级别工资主要体现公务员在相应职务等级上的任职年限，这两部分工资构成了公务员的基本工资（刘昕、董克用，2016）。简单地，第二个时期基本上是职务决定级别，这两者有决定了工资的主体部分。第三个时期是2014年至今，中央决定在县以下机构试行职务职级并行制度。中共十七届四中全会提出建立职务职级制度后，2014年6月在吉林、甘肃、江西、广东四省各选一个县试点。2014年12月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。2015年6月，中央正式决定在县以下建立职务与职级并行制度。职务可以视为相应职级，职务晋升自动带来职级晋升。但那些没有晋升职务的公务员在符合一定任职年限以及绩效表现的前提下，也可以实现职级晋升。根据该政策，县级以下单位的一个普通办事员工作满8年可以晋升为科员级（二十五级），12年之后可以晋升副科级（二十三级），又过15年可以晋升为正科级（二十级）。此外，任现职级或职务期间每有1个年度考核为优秀等次，任职年限条件缩短半年；每有1个年度考核为基本称职等次，任职年限条件延长1年。换言之，一个普通公务员即便没有担任任何行政职务，只要他兢兢业业，表现优秀，32-35年之后他仍然可以享受与乡镇长一样的工资待遇。考虑到一个普通大学生本科毕业参加工作时是22岁，这样他在55-57岁之前可以享受乡科级待遇。事实上，如果单纯以行政职务计算，一个普通办事员担任乡科级职务时一般都为50岁左右，这样就保证了职务和职级的经济待遇差别不大的预期目的。

当前公务员工资制度存在如下问题。第一，职务所占比重过大，而职务作为一种激励工具非常有限。目前的工资制度基本上可以概括为：职务决定级别，级别决定工资。与职务捆绑的工资部分大约占七成。然而，在任何一个单位，领导职务的数量是天然有限的，即便加上非领导职务，职数也是有限的。此外，虽然公务员的行政级别从低到高分为十级：副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级、副部级、正部级、副国级、正国级。但是，对于乡镇公务员而言，绝大多数人止步于副科级；对于县市公务员而言，绝大多数人止步于副处级；对于部委公务员而言，绝大多数人止步于副厅级。这意味着，过于依赖职务或行政级别会导致公务员的激励空间非常有限。第二，公务员工资的相对水平不高。公务员群体大部分是精英人士，他们的预期收入目标是与他们同等优秀的商业精英或知识精英。但是，毋庸讳言，目前前者与后者的收入尚存在一些差距。于东阳、苏少之（2014）比较了公务员工资在全部19个行业中的相对位置。1992-2001 年，公务员平均工资在16个行业中开始排名中后，后来位次有所提升；2002-2012年，公务员平均工资在19个行业中位居中游，并在2007年达到历史高位第8位之后，持续下滑，2012年退居第13位，仅排在建筑、服务、住宿餐饮、农、林、牧、渔等行业之前。可见，公务员平均工资在社会上的地位与该群体的预期目标并不对等。第三，公务员工资水平缺乏正常的调整机制。当前公务员工资的调整都是非周期性的，或者是短期的，缺乏一个跟市场工资水平或物价水平挂钩的科学调整机制。

（二）公务员晋升制度的猜测与质疑

近年来，经济学者围绕中国官员升迁问题进行了很多研究，但是尚未取得令人满意的共识。第一种观点是政绩论。他们认为，官员升迁的主要原因是经济绩效，主要是GDP和财政收入的增长率。例如，薄智跃（Bo，1996）利用1949－1994年中国30个省级地区领导人的数据，发现好的经济绩效有助于提升，特别是上缴中央的税收比GDP增长率还重要。李宏彬和周黎安（Li and Zhou，2005）利用1979-1995年的省委书记和省长样本，发现省级领导人升迁的概率随经济绩效而增加，离职的概率则随经济绩效而降低。但是相反的或者不利的证据同时存在。例如，美国政治学者兰德里（Landry，2003）利用1990－2000年2483个市长的数据，发现经济绩效（人均GDP）对晋升的影响很小。人均GDP每偏离均值一个标准误，升迁的概率仅从0.11提到到0.13，才提高2%，几乎可以忽略不计。第二种观点是关系论，即认为政治关联对官员晋升起到了决定性的作用（例如，Shih et al.，2012）。还有人认为，政绩和关系对于升迁是互补的（例如，Jia et al.，2015）。[8]

尽管关于官员升迁的学术研究并没有形成共识，但是其中暴露的问题仍然值得反思。第一，大部分公务员的升迁空间有限，这一点在前面已经阐述了。第二，公务员升迁并不存在明显的规律或稳定的预期，这导致公务员难以进行长期的人力资本投资，并且可能会滥用权力或者腐败。第三，任期回避制度虽然可以减少合谋现象，但是也不可避免地造成了一些短视行为或机会主义行为。第四，相对于部委公务员，基层公务员升迁更慢，工作压力更大，这会导致人才错配。

三、重塑公务员队伍激励体系的若干建议

中共十八大以来，中央地方关系发生了变化，社会主要矛盾发生了变化，国内外环境也发生了变化。因此，有必要对公务员队伍的激励体系进行改革，以适应新形势下的工作需要。

1、央地关系：继续推进放权，发挥地方积极性

中国自1978年以来的改革开放之所以取得了世界瞩目的成效，其中非常重要的一条经验就是允许各地“大胆地试，大胆地创”，即发挥地方的改革积极性和主动性。无论是农村家庭联产承包责任制还是城市国有企业改革，无论是乡镇企业还是经济开发区，都是基层的自我创新和自我革命，经由自下而上的过程传到中央，由中央认可并在全国各地推广。事实上，中国的改革能够成功而前苏联的改革失败了，就是因为中国采取的M型地区分权管理体制便于地方进行“局部实验”或试错（Qian et al.，2006）。十八大以来，中央政府力推“放管服”，大力促进了各地创新创业，明显改善了营商环境。无论是基于早期经验还是当下经验，下一步的改革都应该继续坚持以放权为主的大方向，这一点应该由中央从顶层设计上明确。当然，在一些涉及地区协调和外部性的领域，例如环保、安全生产和纪检监察，可以实行适度的中央集权（或垂直管理）。我们在调研中发现，一些地方或国企之所以在深化改革过程中畏首畏尾、举步维艰，一个重要原因就是中央部委下发的各类文件太多，而且文件之间有时相互“打架”。在强调垂直管理和高压行政督导的模式下，地方必然缺乏自主创新的积极性和动力。刘元春教授（2008）做了一个形象的比喻：“这就像把一个人的手和脚绑住，让他向左转向右转，最后可能就会跌倒，而不是从根本上改变他的行为模式。”要从根本上改变公务员队伍的行为模式，让“想干事”的人“能干事”、“干好事”，就必须建立有效的激励体系。那么，什么是有效的激励体系呢？

2、薪酬体系：建立法治化、与市场接轨的激励机制

行政化的高压督导模式固然可以在短期内提高地方政府以及公务员群体的执行力，但这毕竟是“外力”，并不具有可持续性。可持续的方向是建立内生的激励体系，变“外力”为“内力”，变“要我干事”为“我要干事”。从国内外经验来看，只有建立法治化、与市场接轨的激励体系，才能保持公务员队伍的可持续努力。要做到这点，可以在以下几个方面进行改革：（1）进一步推广职务与职级并重的公务员工资制度改革，将实行范围从目前的县级扩大到地市级，从而适度减弱公务员工资水平对职务的依赖性。（2）适当提高公务员工资的绝对水平，确保公务员群体的工资水平在全社会中处于中等偏上位置。（3）建立公务员工资水平的常态调整机制，将工资水平与市场工资水平挂钩。这一点可以参考新加坡，选择一个特定的市场化群体的工资样本，按照一定的比例并考虑通货膨胀的因素来定期调整公务员的工资水平。（4）改革国企领导人的身份和薪酬体系，取消保留行政级别前提下的限薪办法。目前，国企负责人均有相应的行政级别，同时薪酬受到限制。这一方面不利于国企发挥市场属性，另一方面又不利于发挥国企领导人的积极性。建议市场化、竞争性国企保留极少数行政干部岗位，其薪酬可略高于同级别的政府公务员，其余高级管理人员的报酬逐步与市场接轨。行政垄断性国企要明确其非市场化定位，采取“特殊企业”的方式单独立法管理。总而言之，公务员薪酬体系要做到“开正门、堵后门、关旁门”。

3、约束权力：以法治原则界定政府与市场的边界

一方面要对公务员群体的积极性进行鼓励，防止“不作为”；另一方面又要防止公务员群体滥用权力，防止“乱作为”。“有为”靠激励，“乱为”要监督。当前在营商环境方面，除了少数公务员不作为之外，群众和企业家反映比较强烈的问题是，政府官员乱作为，特别是自由裁量权太大，给部分不法分子进行权力寻租创造了温床。要让政府发挥“帮助之手”，杜绝“掠夺之手”，关键是将权力约束在法治的框架内，并且加强群众监督。核心问题是，以法治原则界定政府和市场的边界。（1）要真正贯彻中共十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”的正确理念，同时明确这一表述与“更好发挥政府作用”的主从关系，避免逻辑混乱和地方政府官员的机会主义行为。（2）减少政府对微观经济的干预行为，加强政府对宏观调控的科学把握。（3）进一步完善市场“负面清单”制度，所有涉及经济管制的部门都应该公布“负面清单”，从而扩大对民企和外企的准入机会。

4、绩效考核：突出重点，综合评估，慎用“一票否决”

目前对地方政府或公务员的考核是加分项和否决项结合的方式，否决项中又以“一票否决”较为常见。从理论上讲，“一票否决”机制的使用范围很窄，主要适用于极少数特别重要、关乎全局的业务考核。当前要警惕“一票否决”机制的滥用，这会导致激励扭曲。如果把很多常规性考核项目变成“一票否决”选项，必然导致公务员走向极端的风险规避，即做事只求不出错，而不顾总体效益。此外，每增加一项“一票否决”的选项，就会增加一份当事人的风险或不确定性。此外，在设计考核体系时，应借鉴当代行为经济学的前沿成果，要考虑到成功和失败的对称性，防止成功时轻奖励而失败时重惩罚，这也会加剧当事人的风险规避态度并催生“懒政”现象（泰勒，2009）。举例来说，一个银行信贷员成功收回贷款1000万元，只奖励5000元，但是一旦出现100万元坏账，就会受到降职或撤职处分，这就不是一种科学的考核机制。科学的考核机制，应该是对信贷员一个周期（比如一年）内所有业务进行综合评估，在重点工作没有失误的情况下，允许奖励和惩罚相互抵消。

5、容错机制：确立有限责任、精准问责的科学理念

改革是一个试错的过程。既然是试错，就难免犯错。因此，要鼓励地方政府及其广大公务员勇于改革、善于创新、敢于试错，就必须建立科学的容错纠错机制。（1）改变管理理念，应当承认地方政府或单位的主要负责人是承担“有限责任”而非“无限责任”。既然我们承认部门或领导人的“权力清单”，即认可“权力是有限的”，那么就应该认可“责任是有限的”。在有限责任框架内，不同职务、不同级别的官员或普通公务员应当各负其责，不应该要求主要负责人对本地区或本单位的事务负有无限责任或完全责任，这违背了激励相容原理。（2）在发生事故时，应该根据事故原因确定责任，而不能完全根据事故的严重性后果来确定责任。目前对生产安全事故责任的认定，很大程度上与事故后果挂钩。[9] 但是，从预防事故发生的角度讲，应该强调事前的责任边界，而且事故的后果并不完全受管理者本人控制。（3）建立“改革者上”的官场清风。在2016年召开的中央深改组第二十五次会议上，习总书记强调，改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。会议指出，落实改革工作，应继续鼓励基层创新，形成改革者上、不改革者下的用人导向。

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