陶然：居住证制度不能忽视外来工群体

　　5月27日,国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》,首次在国务院文件中提出在全国范围内实行目前已经在部分城市实行的居住证制度。在我看来,相对于现有户籍制度下各地普遍实行的暂住证制度,从理论上来讲居住证制度可能为解决流动人口在城市的基本服务和权益保障提供一个有效平台,并成为未来户籍制度实质性改革的起点。但居住证制度要能够真正发挥上述作用,还存在一系列问题需要切实解决。

　　第一,是各地办理居住证本身的条件设置是否得当？从当前一些已经实行居住证制度的城市看,将居住证办理人口确定为各类高级人才,要求有较高的学历、纳税条件,或者要缴纳社会保障达到规定期限。这就不仅把不少长期在城市工作、并具有一技之长的低学历外来工排除在办理人员之外,而且把在城市里面不少具有较高收入、而且往往更倾向于举家迁移的大量自我雇用者,比如各种商贩和做小生意的劳动者排除在外,因为后者往往没有像正式部门雇员那样缴纳各类社会保险。在我国,特别是一些大中城市,这类流动人口却占了绝大多数。如果居住证的办理门槛没有得到有效降低,那么居住证制度改革意义就很难说有多大。

　　第二,是办理居住证后,外来流动人口可以享受什么城市公共服务？目前户籍制度下,有本地城市户口和没有本地城市户口的人,其主要差别就在于外来流动人口没有享受以下三个权利:城市最低生活保障、子女平等就学权,以及包括经济适用房和廉租房在内的保障性住房。如果我们把居住证看成是流动人口最后得到本地城市户口的一个必经之路,那么外来流动人口获得居住证后,至少要能保证其子女在城市公立学校就读的平等权。可惜的是,保障流动人口子女在城市公立学校的平等就读权这个早在2004年中央就提出要执行的政策,到目前为止很多地方都没有切实执行。一些地方虽然宣称放开,但实际入学过程中还需要父母办理多种费时、费钱、很难办好的证件,其结果是我国有多达数千万的农村留守儿童在农村上学期间无法得到父母关爱和监督,有多达数百万的城市流动儿童只能去上设施和师资条件普遍较差的外来工子弟学校,还有不少孩子早早辍学。这种情况如果不马上改变,会给未来中国的经济发展、教育进步、社会稳定以及这些孩子的未来带来什么后果？值得执政者深思。

　　第三,是外来人口办理居住证后,还需要满足什么样的条件才能够获得本城市的户口,并全面享有城市常住居民所接受的城市公共服务？就我目前看到的情况,绝大部分已经实施居住证的城市,从居住证到获得本地户口还有非常漫长的道路。有不少地区设定的条件,本质上是让所谓的高素质人才进入城市,而把占我国流动人口绝大多数、并且为城市经济发展做出巨大贡献的外来工排除在外。这一点在一些沿海的大中城市特别明显。

　　对此,我特别需要指出两点:第一,中国的户籍制度改革如果只在中、小城市进行,那么意义将非常有限。在我国,中、小城市意味着50万人口以下的城市,而很多大城市、特大城市,都已经、未来还会继续吸纳更多的、来自农村和其他城市的流动人口就业和生活,这是由经济发展规律所决定的。除非我们要违背规律把产业从这些城市转移出去,否则只能让这些大城市的流动人口继续“流动”,或者让他们的家庭成员继续“留守”。第二,包括居住证制度在内的各种户籍制度改革措施,虽然在不同地区政策可以有所差别,但绝对不能够完全由地方政府来制定。无论是获得居住证的条件设定,还是从获得居住证到转为城市户口的条件设定,中央都应该给出基本的、合理的政策标准。这个标准要能够使得我国超过两亿外来流动人口的绝大部分能够在未来10年左右的时间就获得城市户口。而地方政府只能在中央基本政策标准水平上进行小幅度调整。否则,完全由地方推动的各种户籍改革将很难覆盖到来自外省市的流动人口,特别是广大的来自农村的打工群体。如果情况是那样,无论喊什么改革的口号,都只能是空话。