一、引言

习近平新时代中国特色社会主义思想是中共“十九大”最显著的、最受国内外关注的理论成果。在大会报告中，习近平总书记从国家、民族、世界与人类四个方面总结了新时代的意义，指出“中国特色社会主义进入新时代，在中华人民共和国发展史上、中华民族发展史上具有重大意义，在世界社会主义发展史上、人类社会发展史上也具有重大意义。”[1]把握“新时代”的特征，是把脉中国发展问题与把握中国发展方向的关键。

世间万事万物都有两种存在属性，即时间与空间。从这个一般意义上说，揭示“新时代”的空间特征，无疑是准确理解习近平新时代中国特色社会主义思想的钥匙。“新时代”本身刻画的是时间属性，而空间特征刻画的是空间属性，将二者叠加分析，具有重大的现实意义。

实际上，“十九大”报告对“新时代”的基本特征已经作出了明确表述，即“这个新时代，是承前启后、继往开来、在新的历史条件下继续夺取中国特色社会主义伟大胜利的时代，是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代，是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代，是全体中华儿女勠力同心、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的时代，是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代。” [2]这是从历史、国家、人民、未来与世界五个方面对新时代的时间特征所作的高度概括。如果将前四个方面归纳为国内属性，而第五个方面为国际属性，则这一论断实际上已经具有了一定的空间属性。空间具有多尺度特点，也就是说空间的范围存在考察尺度。本文将在揭示“新时代”的空间特征的基础上讨论中国区域经济新常态，分析中国区域协调发展战略发展的演变过程与关键内容，并据此判断未来的区域管理创新方向。

二、“新时代”的空间特征:中国区域经济新常态

通常所说的新常态是就国家整体而言的，是指国家发展到一定阶段后在经济发展方面整体表现出的具有长期性的典型特征。然而，几乎任何一个国家都存在区域差异，多种发展阶段区域和多种问题区域并存是现代化国家的“常态”或“稳态”。因而，不能将国家整体新常态套用到所有类型的区域。只有辨识清楚新常态的空间差异，才有可能针对面临的主要问题不同的区域分别对症下药。

区域经济问题无非包括两个方面，即区域间与区域内。区域间关系与格局既影响特定区域的发展，又会左右整个国家的发展水平与效率；区域内发展呈现多样性特点，即不同区域的发展阶段、模式、方向与思路等不完全相同。区域间关系与格局的特点如果在一定时期内具有稳定性，那么这些特点可以称为区域间新常态。特定区域内发展的特点如果在一定时期内具有长期性，那么这些特点可以称为区域内新常态。不同的是，区域间新常态可以从国家尺度去分析，比较容易判断，而区域内新常态比较复杂，这是由于存在不同空间尺度的区域，或通俗地说存在多种区域划分方法，因此总结区域内新常态需要把握好空间尺度。由于区域发展的特点总是与其所处的发展阶段有关的，而且区域发展特点从问题导向考察便是区域病，所以将问题区域作为区域内新常态的分析单元是最好的选择。

绝大部分国家，尤其是大国内部的差异都是明显的。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国的区域差距基本上呈现出扩大的趋势，虽然有学者通过实证研究指出区域相对差距有缩小之势，但绝对差距仍然在扩大是不争的事实。2014年11月9日，在北京APEC工商领导人峰会开幕式的主旨演讲中，习近平总书记首次对“新常态”一词进行了系统阐述，他认为中国经济呈现出新常态，有几个主要特点，一是从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级；三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这是从速度、结构与动力三个方面概括了新常态的基本内涵。2014年12月11日召开的中央经济工作会议明确说明了未来经济新常态的九大特征。这九个方面分别为消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险积累和化解以及资源配置模式和宏观调控方式，但没有涉及区域经济间关系与格局，更没有细化到千差万别的单个区域。

从区域角度考察，上述九个特征与中高速增长特征并不适用于所有区域。中国地域辽阔，不同区域的发展条件千差万别，发展水平也不尽一致。以2016年为例，人均GDP全国为53980元，天津最高，为115053元，甘肃最低，为27458元，中国的最大区域差率（即天津的人均地区生产总值为甘肃的倍数）为4.19倍；GDP增速全国为6.7%，重庆的最高，为10.7%，辽宁的最低，为-2.5%，重庆与辽宁的增速差为13.2%（数据来自中华人民共和国国家统计局编：《中国统计摘要 2017》）。可以说，中国的区域差距长期存在也是一种新常态特征。1995－2015年中国的区域最大差率见表1。由表1可知，在2004年明确区域发展总体战略后的十年内，中国用区域最大差率表示的相对差距有明显的逐年缩小趋势，但从“十二五”末期开始相对区域差距有扩大的苗头。

注：①原始数据来源于《中国统计年鉴 2015》和《中国统计摘要 2017》）；

②区域最大差率＝最大人均GDP/最小人均GDP。  

不同类型区域的新常态是由其所处的生命周期阶段决定的。依据区域生命周期理论(Regional CycleTheory)，任何一个已步入现代化轨道的区域，都会经历一个从年青(Youth)到成熟(Maturity)再到老年(Old age)的阶段演变过程。[3]处于不同发展阶段的区域所面临的主要问题不同，要素流动样式不完全一样，不同区域在空间发展格局中所处的竞争地位也不同。将区域生命周期理论与区域病理分析结合起来，可以划分出四类新常态区域，即现代化前区域、年青区域、成熟区域与老年区域。其中，只有年青区域不存在突出的问题，其他三类区域都存在典型的区域病。

现代化前区域是尚无力跨越现代化门槛因而尚没有迈入现代化轨道的区域，其典型特征是发展水平较低。发展水平较低有多种表现，从区域内部考察，这类区域的典型特征是经济结构落后，以农业为主，工作机会少、人民收入水平长期低下，贫困面大、地方财政拮据，政府无力支撑自立发展、资源利用水平很低，发展环境欠佳、科学教育与文化事业不发达，人才缺乏、生态环境欠账较多，可持续发展能力差等；从区域之间考察，这类区域的典型特征是人才与资本等要素净流出、主要工业品净流入。这类区域主要是经济结构以农业为主的区域、地理位置边远的区域、自然条件较差的区域等。在中国的四大战略区域中，西部地区整体表现为发展水平较低，但在其他战略区域也能找到此类区域，例如东部地区的海南五指山地区，中部地区的湘西、鄂西、豫西、湘赣地区、太行山地区与鄂豫皖地区，东北地区的大兴安岭贫困山区。这类区域的典型病症是落后，可用一个字概括——“穷”。

年青区域是发展活力十足的区域。在全国或全球发展环境变化过程中这类区域的比较区位优势突然被发现，大量资本与人才涌入，市场急剧扩张，并因而形成强大的竞争优势。这类区域往往是那些由于大范围区域环境变迁或中央决策重视导致其区位优势或政策优势产生了巨大的吸引力因而发展活力十足的区域，是典型的要素净流入区。在中国四大战略区域中，东部地区目前的发达城市地区在发展初期都是年青区域，深圳在上世纪就是一个典型的年青区域，包括雄安新区在内的新批准国家级新区有可能成为新的年青区域。在四个阶段的区域中，只有这类区域不存在突出的区域病。

成熟区域是由于发展水平高而对其他区域取得了主宰地位、增长速度趋于稳定的区域。从区域内部考察，这类区域的典型特点是：人口与经济活动过于集中，负外部性突出；生产与生活成本日益上升，公共服务质量每况愈下；结构趋于老化，发展方向不明确；资源遭到破坏性开发，环境趋于恶化。根据世界区域发展轨迹不难发现，成熟区域有可能陷入萧条的泥潭之中，即膨胀区域若不及时调整产业结构与产业布局，都难免沦落为萧条区域。从区域之间考察，这类区域由于在大范围区域乃至于全国甚至是全球范围内具有了一定的掌控力，其会向外输出资本、技术、人才与管理经验等，而且为了应付其他区域的竞争并克服自身成本高的劣势，这类区域会在其他区域设立企业的分厂。在中国四大战略区域中，东部地区整体已经进入成熟阶段，中部、西部以及东北地区的较发达城市地区也已经进入成熟阶段。这类区域的典型病症是拥挤，可用一个字概括——“堵”。

老年区域是优势丧失殆尽的区域。这类区域是经济结构以传统的衰退产业为主的区域，经济停滞不前甚至是倒退，因而也称萧条区域。从区域内部考察，这类区域的典型特点是：支柱产业落伍，竞争力急剧下降；经济结构老化，结构转换乏力；经济增长速度下降，经济下滑；新工作机会少，失业率居高不下；人民生活水平逐步下降，人口大量外迁。从区域之间考察，这类区域的技术与产业过时，出现大量企业与人口外流。东北地区是中国老年区域最集中的地区，但东部、中部与西部地区同样存在这类区域。一般而言，一个区域是否进入老年期的判断标准是其开始工业化的起始时间以及是否存在上述典型特征。工业化肇始时间越早的区域越有可能陷入萧条。这类区域的典型病症是老化，可用一个字概括——“老”。[4]

从上述四个阶段的分析不难看出，国家经济新常态绝对不等于区域经济新常态。从四大战略区域这个空间尺度分析，西部地区的突出问题是“穷”，东部地区的突出问题是“堵”，东北地区的突出问题是“老”，而中部地区的突出问题是“综合症”，即兼有“穷”、“堵”与“老”三类问题。这是一种概括分析，如果缩小分析的空间尺度，则会发现三类区域病在四大战略区域都能找到，只是范围与程度有所不同而已。此外，无论是从理论角度分析还是从发达国家的实践来看，这三类区域病的治疗过程都是漫长的，因而具有长期性特点。认识清楚区域病的空间分布，对于明确统筹区域发展的着力点是十分重要的。[5]

从区域经济格局角度看，中国的区域经济新常态可表述为中西部地区将成为中国经济持续向好的中坚。[6]这一判断的理由比较简单。根据上述分析，东北地区整体已经进入老年期，指望其在短期内扭转颓势是不现实的；东部地区整体已经步入成熟期，许多城市地区已经步入成熟后期，增长速度趋缓难以避免，也就是说东部地区增长几乎接近极限，不能希望其以高速增长维护全国的中高速增长；中西部地区还存在大量的现代化前区域，其中有一些地区基本具备了转化为年青区域的基础。由此可见，未来中国要保持中高速增长，潜力最大、回旋余地最大的是中西部地区，最值得期待的当然是非中西部地区莫属。

从区域问题角度看，“西部开发、东北振兴、中部崛起与东部率先”的区域发展总体战略必须直面关键的区域问题。患“穷”病的区域的主要发展精力应该放在由农业社会向工业社会或服务社会转变，其目标是尽快步入现代化轨道；患“堵”病的区域的主要发展精力应该放在通过产业结构与布局调整吐故纳新，其目标是永葆发展活力；患“老”病的区域的主要发展精力应该放在通过转型或重要重振昔日雄风，其目标是恢复往日活力。简言之，治“穷”是落后区域的新常态，治“堵”是膨胀区域（即城市病突出的区域）的新常态，治“老”是萧条区域（即老工业基地）的新常态。问题区域的识别，绝对不能以四大战略区域作为基本空间单元，也不能以省为作为基本空间单元。识别落后区域的基本空间单元不能大于县级行政区，而识别萧条区域与膨胀区域的基本空间单元不能大于乡镇级行政区。

综上所述，从区域间考察，中国区域经济新常态是中国的区域差距长期存在且中西部地区将成长为中国发展的中坚；从区域内考察，中国区域经济新常态是落后区域治“穷”，膨胀区域治“堵”，萧条区域治“老”。要真正“认识新常态，适应新常态，引领新常态”，只在全国整体层面上讨论维持中国经济向好的态势是远远不够的，只有细分空间尺度认识不同类型区域不同的新常态，才能从遵循区域经济规律角度自觉适应新常态，利用积极的空间倾斜的区域政策与合理的地方发展政策引领新常态。

三、区域协调发展战略：“新时代”解决

不平衡不充分问题的蓝图性谋划

1935年胡焕庸发现，中国的黑河—腾冲一线以东与以西地区存在着巨大差距，该线以东地区占中国国土面积36%，人口占96%，而该线以西地区国土面积占64%，人口占4%，此线后来被称为“胡焕庸线”。[7]由于国界发生变化，胡焕庸根据1982年第三次人口普查数据将“胡焕庸线”两侧数据更新为东南半壁以42.9%的面积占据94.4%的人口、而西北半壁以57.1%的面积占据5.6%的人口。[8]时至今日，这种人口与经济活动分布格局至今没有根本性变化。[9]

中国地域辽阔，不同的区域不仅在自然资源、地理环境、文化习俗方面存在较大差距，而且在经济发展方面同样存在巨大差距。实现区域的协调发展是中国政府长期坚持的区域发展战略目标。中国早在20世纪50年代就提出过要处理好沿海地区与内陆地区的发展关系。[10]中国于20世纪90年代初期明确提出了区域协调发展战略，自提出以来这一战略的着重点调整了四次。[11]

区域协调发展战略1.0（1992－2003年）主要针对的是西部地区的落后问题与东北地区的萧条问题。1999年实施的西部大开发战略与2003年实施的东北地区等老工业基地振兴战略都是区域协调发展战略的子战略。[12]这一阶段的区域协调发展战略只是分别针对突出的区域问题提出了单个解决方案，并没有提出一揽子解决不同类型区域问题的办法，而且区域发展战略没有照顾到中国所有地区。

区域协调发展战略2.0（2004－2006年）明确了区域发展总体战略。在提出西部大开发和振兴东北地区等老工业基地战略措施之后，中国政府于2004年提出了包括推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起和鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。在2004年之前，中国的区域协调战略忽视了中部地区，因而是一个不覆盖全部国土的谋划，带有明显的“头痛医头脚痛医脚”的色彩。在分析和总结过去区域战略的基础上，2004年明确的区域协调发展总体战略可以概括为16个字，即“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”，这是第一次将全国不同地区纳入了协调发展的战略框架之中。

区域协调发展战略3.0（2007－2012年）在以前的基础上进一步强调生态文明。虽然将所有地区纳入区域战略之中是区域协调发展战略2.0的突出改进，但缺陷仍然十分明显，即重经济发展而轻生态环境保护。2007年，中共十七大首次提出生态文明建设，要求在区域协调发展过程中坚持以生态文明为前提，生态效益和经济效益并重，这标志着区域协调发展战略在内涵上有了重大调整。为了实现生态文明，中央政府在区域发展总体战略的基础上提出了主体功能区战略。

区域协调发展战略4.0（2013年至今）在之前的基础上突出强调了全方位对外开放。以前的区域协调发展战略着眼于国内的协调，2013年提出“一带一路”构想之后，区域协调发展战略具有了国际视野。提出“一带一路”倡议，目的之一在于通过国际合作实现中国国内的区域协调发展，这极大地拓展了中国经济活动的回旋余地，为中国经济持续增长找到了新的引擎。

《“十九大”报告》在论述区域协调发展战略时涉及到的空间范围包括老少边穷、四大板块、城市群与城市体系、京津冀与雄安新区、长江经济带、资源型地区、边疆地区以及海洋地区，因此，学术界有不少人将凡是涉及空间的战略都纳入到区域协调发展战略之中，这是值得商榷的。完整理解区域协调发展战略，需要分清主次，即区分“两主”、“三核”与“四从”。所谓“两主”是指区域发展总体战略（即西部开发、东北振兴、中部崛起与东部率先）与主体功能区制度，是区域协调发展战略的主要内容；所谓“三核”是指落后区域、膨胀区域与萧条区域（即老工业基地），这三者可概括为穷、堵、老，是区域协调发展战略的直接发力点，是政府协调区域发展的核心关注点；所谓“四从”是指四个涉及空间并间接影响区域协调发展战略目标实现的四个战略，即新型城镇化战略、陆海统筹战略、全方位对外开放战略与乡村振兴战略。

四、中国区域管理创新的方向

要真正“认识新常态，适应新常态，引领新常态”，只在全国整体层面上讨论维持中国经济向好的态势是远远不够的，只有细分空间尺度认识不同类型区域不同的新常态，才能从遵循区域经济规律角度自觉适应新常态，利用积极的空间倾斜的区域政策与合理的地方发展政策引领新常态。然而，目前的区域管理制度安排尚存在突出问题，引领区域经济新常态需要区域管理创新。

相对于引领区域经济新常态的要求而言，目前的区域管理存在的问题过多，主要有：①区域管理制度基础不完善，“四管”问题不明确，即中央政府缺乏职能明确统一的区域管理机构（“谁管”问题），缺乏可供区域规划与区域政策制定利用的统一明确的区域划分框架（“管谁”问题），缺乏明确的有立法意义的区域政策程序与工具（“咋管”问题），缺乏科学合理的区域规划与政策评价机制（“管效”问题）；②落后区域发展政策不完善，目前只有贫困地区政策，落后区域政策不系统；③老工业基地政策（即萧条区域政策）不规范；④没有统一的膨胀区域政策；⑤区域经济合作政策不规范。因此，未来创新区域管理的主要任务包括完善区域管理制度基础、完善落后区域发展政策、完善萧条区域发展政策、制定新的膨胀区域发展政策以及完善区域经济合作政策。[13]

第一，完善区域管理制度基础

完善区域管理制度基础是创新区域管理的必要前提与核心内容。完善区域管理制度基础主要包括合理设置区域管理机构、规范区域政策程序、明确划分标准区域和识别问题区域框架、确定合理的政策工具、明确规范的区域规划和区域政策评价安排。其中，合理设置区域管理机构和识别标准区域与问题区域框架是创新区域管理的最基本的要求。

第二，完善落后区域发展政策

贫困地区发展政策和西部大开发政策主要是针对落后区域的，是各类区域政策中相对较系统的政策，而且在实施过程中已经积累了不少经验教训。但这两类区域政策的决策机构、作用对象、政策目标与政策工具都需要进一步完善。从规范区域政策的角度分析，这两类政策应该合并为统一的落后区域发展政策。目前的政策缺陷主要在于，过分强调了脱贫而相对忽视了不贫困但落后的地区，这种政策倾向会导致不良后果：在扶持贫困地区的同时，贫困地区周边的落后区域因得不到政策扶持而沦为贫困，这是区域政策按下葫芦浮起瓢效应。根据全面小康社会建设要求，2020年所有贫困县将摘帽，届时贫困县这个概念将不复存在，但贫困落后问题并不会因此而完全解决，制定统一的落后区域发展政策是大势所趋。

第三，完善萧条区域发展政策

东北地区等老工业基地的衰退引发了对萧条问题的关注，但目前的讨论与对策研究尚没有深入到运用系统的萧条区域政策解决老工业基地的老化问题。在确定东北地区等老工业基地振兴战略后，制定规范的萧条区域发展政策的迫切性不言而喻。需要再次指出的是，老工业基地不仅存在于东北地区，只有制定与实施合理的萧条区域发展政策，才能在支持东北老工业基地的同时，兼顾支持存在于其他地区的老工业区，使中央的区域战略决策受到更广泛的地区和人民的支持。2013年出台的《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022 年）》，在全国划定了120个老工业城市，分布在27个省（区、市），其中地级城市95个，直辖市、计划单列市、省会城市25个。这个老工业基地名单尚有完善余地。一方面，不同老工业基地面临的问题有轻重缓急之分，中央的萧条区域发展政策应该分级；另一方面，萧条一般发生在小尺度空间单元内，不能以地级市作为识别老工业基地的基本空间单元，而应该用乡镇街道这一级行政区取代地级市作为识别单元。

第四，制定新的膨胀区域发展政策

一些发达的城市地区的中心区已经出现了严重的拥挤和膨胀问题，虽然许多城市政府已经在治理膨胀方面作出了多方面的努力，但膨胀问题尚未成为中央政府区域政策关注的重点。2014年，《京津冀协同发展规划纲要》明确提出了疏解北京非首都功能的措施，但迄今为止，并未制定针对所有患城市病城市的统一的膨胀区域发展政策。随着东部发达城市地区陆续达到中等发达水平，未来的城市膨胀可能会引发类似于西欧于20世纪70年代普遍出现的内城地区问题。值得注意的是，若膨胀病久治不愈，则膨胀区域有可能沦为萧条区域，且若大部分膨胀地区形成了这种趋势，则整个国家的中高速增长就会化为泡影。因此，早在新世纪初就应该着手考虑制定新的膨胀地区发展政策，并将这种政策纳入统一的区域政策体系之中。时至今日，若还不亡羊补牢，则国家引领新常态就有可能成为一句空话，这决不是耸人听闻。

第五，完善区域经济合作政策

来源：作者根据有关文件整理。

目前的区域经济合作政策存在明显的缺陷，主要表现有：政策工具不具体，缺乏具体的奖励与控制措施，促进区域经济合作的政策仍然停留在原则与战略层次上；政策决策没有立法机构参与，缺乏法律效力，导致政策性行政规定形同一纸空文，各地区视中央政府规定如同儿戏，进入21世纪后制定的区域经济合作政策在内容上同30多年前的1980制定的政策有惊人的相似之处，详见表2。未来的区域经济合作政策也应该纳入统一的区域政策之中，由中央政府安排专门基金予以支持。在未来的区域格局调整过程中，产业转移是重要内容，促进东部地区与东北地区传统产业向中西部地区转移，可联动解决各种区域问题，也就是说可起到一石多鸟的作用，是区域经济合作政策的重点，也是今后相当长一段时期内应该采取的统筹区域发展的措施。除了一般性的区域合作政策外，中央政府应该将区域合作的支持重点放在省际边缘地区，因为这类地区往往是行政区间利益冲突激烈、断头路集中或资源利用与环境整治困难的地区，因而是统筹区域发展的关键。

总之，国家经济新常态不等于区域经济新常态，中国已经进入了一个区域问题与矛盾的多发期，这既是中国进入现代化轨道的标志，具有一定的必然性，又要求区域治理不能沿用过去的“头痛医头，脚痛医脚”的办法，而必须联动解决各类区域病，因而必须创新区域管理。只有创新区域管理，才能真正实现国家治理体系与治理能力的现代化。完善区域管理制度基础是创新区域管理的关键，而具体的问题区域政策和区域合作政策是适应并引领区域经济新常态的必备工具。

五、总结与讨论

新时代是从时间方面对中国目前所处阶段的高度概括。本文从国内空间格局分析了“新时代”的空间特征，并据此从区域间与区域内两个方面概括了中国区域经济新常态。从区域间考察，中国区域经济新常态是中国的区域差距长期存在且中西部地区将成长为中国发展的中坚。从区域内考察，中国区域经济新常态是落后区域治“穷”，膨胀区域治“堵”，萧条区域治“老”。由此可见，穷、堵、老是区域协调发展战略的直接发力点，是政府协调区域发展的核心关注点。未来创新区域管理的主要任务包括完善区域管理制度基础、完善落后区域发展政策、完善萧条区域发展政策、制定新的膨胀区域发展政策以及完善区域经济合作政策。

新时代是中国发展新的历史方位。在新时代要完成“实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，在全面建成小康社会的基础上，分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的总任务，就必须发挥不同类型区域的潜能，形成区域协调发展格局。创新区域管理的当务之急有两个方面：一是在政府机构改革中建立一个职能明确的区域管理机构，二是从立法的角度明确标准区域与问题区域的划分。只有如此，才能为全面创新区域管理奠定制度基础，才能完善区域管理进而促进区域协调发展并为构建人类命运共同体打下良好的基础。

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